|
Uit diverse onderzoeken blijkt dat ongewenst gedrag in het algemeen een verhoogd ziekteverzuim tot gevolg heeft. Tevens blijkt dat een van de vormen van ongewenst gedrag, namelijk discriminatie, op de werkvloer nog altijd veelvuldig voorkomt. De aanpak van discriminatie op de werkvloer is derhalve van groot belang en gedragscodes kunnen een effectief middel zijn ter bestrijding daarvan.
Het onderhavige onderzoek richt zich op de werking van gemeentelijke gedragscodes ter voorkoming en bestrijding van rassendiscriminatie op het werk. Centraal staat de werking van de anti-discriminatiecodes van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam en de toegankelijkheid van leidinggevenden / P&O-medewerkers enerzijds en vertrouwenspersonen anderzijds als (klachten-) kanaal ter effectuering van deze codes.
De gedragscodes van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam zijn opgesteld in de jaren negentig toen het fenomeen gedragscodes een hoge vlucht nam. In tegenstelling tot Rotterdamse gedragscode, die zich richt op ongewenst gedrag in het algemeen, heeft de Amsterdamse code specifiek betrekking op rassendiscriminatie.
Een aantal factoren kan overigens van invloed zijn op de werking van de gedragscode specifiek binnen overheidsorganisaties. Allereerst hebben veel ambtenaren zich ingesteld op 'life time employment'. Dit heeft twee consequenties. Men zal minder snel geneigd zijn om ontslag te nemen als men slachtoffer is van ongewenst gedrag. Daarnaast is er sprake van een verhoogde ontslagbescherming voor ambtenaren, waardoor ongewenst gedrag mogelijk langer voortduurt. De tweede kenmerkende factor van de overheid is dat er een cultuur heerst waarin men regels stelt voor buiten de organisatie, maar binnen de organisatie eigen beleid zelden implementeert en weinig monitoort. De derde factor is dat bij de overheid weinig mensen van buiten de organisatie op een hoge post worden aangesteld. Dat mensen van buiten de organisatie op een hoge post worden geplaatst, is van belang aangezien uit casestudies blijkt dat tachtig procent van de veranderingen door nieuwe managers worden bewerkstelligd.
Gedragscodes kunnen omschreven worden als richtlijnen voor een organisatie over gedrag - handelen of ongewenst handelen - binnen en / of door een organisatie. Een gedragscode is veelal een uiting van zelfregulering en wordt vaak binnen de eigen kring gehandhaafd met een toezichthoudende instantie en procedure. De mogelijkheid van rechtsbescherming wordt hiermee echter niet uitgesloten.
Alhoewel er verschillende wettelijke anti-discriminatiebepalingen bestaan, is het om drie redenen zinvol tot invoering van gedragscodes over te gaan. Allereerst weten mensen en organisaties, wanneer gedragsregels en procedures vast staan, hoe te handelen en welke procedures gevolgd dienen te worden. Ten tweede zijn de wettelijke anti-discriminatiebepalingen algemeen geformuleerd, terwijl gedragscodes specifiek zijn toegespitst op de organisatie. Eigen normen worden per definitie beter nageleefd dan regels die van buiten af zijn opgelegd. Bovendien zijn eigen regels laagdrempelig(er) hiermee wordt de naleving eveneens bevorderd. Een derde reden is de positieve uitstraling die invoering van gedragscodes op een organisatie kan hebben. Het sociale gezicht en het werkklimaat van de organisatie worden verbeterd. Andersom blijkt een negatief werkklimaat ziekteverzuim in de hand te werken.
In juridisch opzicht zijn gemeentelijke gedragscodes aan te merken als beleidsregels in de zin van artikel 4:81 juncto artikel 1:3 lid 4 Awb.
De gedragsregels worden vastgesteld door de gemeenteraad op grond van artikel 148 lid 1 juncto artikel 147 lid 1 juncto artikel 108 lid Gemeentewet. Deze juridische kwalificatie is van belang in verband met de mogelijkheden tot handhaving en daaraan gerelateerde aspecten, zoals sanctionering en bewijsvoering.
Wie zijn betrokken bij de handhaving van de binnen gemeentelijke diensten geldende anti-discriminatienormen? We onderscheiden interne en externe categorieën van functionarissen en
instanties.
De weg naar de Nationale of de Gemeentelijke Ombudsman is afgesloten, omdat deze niet mag toetsen aan beleidsregels.
Uit de hiervoor gebruikelijke bestanden blijkt dat er geen tot nagenoeg geen beroep wordt gedaan op de gedragscodes bij de externe
handhavingsinstanties.
De in het kader van het onderzoek benaderde organisaties zijn ingedeeld in vier categorieën. Deze categorieën bepalen de houding van leidinggevenden ten aanzien van de gedragscode en beleid tegen discriminatie.
De vier categorieën zijn:
-
De oase : een gedragscode én specifiek beleid tegen discriminatie;
-
De prairie : een gedragscode én (enig) beleid tegen discriminatie als onderdeel van een beleid tegen ongewenst gedrag;
-
De dorre vlakte : een gedragscode zonder betekenis; wel enig beleid tegen ongewenst gedrag,
maar zonder specifieke aandacht voor discriminatie;
-
De woestijn : een gedragscode zonder betekenis én geen beleid tegen discriminatie.
Categorieën houdingen leidinggevenden t.a.v. de gedragscode en discriminatiebeleid
|
De oase |
De prairie |
De dorre vlakte |
De woestijn |
|
-- |
SoZaWe (R) |
Stadsdeel Osdorp (A) |
Bestuursdienst (A) |
| |
GVB (A) |
Sociale Dienst (A) |
Bestuursdienst (R) |
| |
|
|
Stadstoezicht (A) |
| |
|
|
Stadstoezicht (R) |
| |
|
|
Burgerzaken (A) |
| |
|
|
Burgerzaken (R) |
| |
|
|
RET (R) |
| |
|
|
Deelgemeente Noord (R ) |
De gedragscodes ter voorkoming en bestrijding van rassendiscriminatie op de werkvloer van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam blijken op grond van de interviews met leidinggevenden en vertrouwenspersonen, intern, in het merendeel van de onderzochte organisaties niet te werken.
Dit blijkt allereerst en vooral uit het feit dat de gedragscodes vaak niet bekend gemaakt worden. Ook uit het feit dat geen beroep wordt gedaan op de codes. In geval van een melding bij de vertrouwenspersoon, kan de conclusie worden getrokken dat de codes in de praktijk niet werken.
De oorzaak kan gezocht worden in het feit dat er een gebrek aan draagvlak onder leidinggevenden bestaat om de gedragscode te hanteren. Leidinggevenden noemen hiervoor verschillende uiteenlopende motieven, zoals een gebrek aan tijd en het als achterhaald beschouwen van de code en anti-discriminatiebeleid. Dientengevolge spelen leidinggevenden in de meeste gevallen geen rol als (klachten-) kanaal ter effectuering van de code.
Vertrouwenspersonen spelen als (klachten-)kanaal evenmin een rol van betekenis ter effectuering van de gedragscodes. Hiervoor kunnen drie argumenten worden genoemd. Allereerst blijken niet alle onderzochte organisaties een vertrouwenspersoon te hebben aangesteld. Indien dit wel het geval is, blijkt er het nodige te schorten aan de bekendheid van de vertrouwenspersoon binnen de organisaties. Daarentegen lijken mogelijke drempels, zoals vormvereisten, taalbarrières, bereikbaarheid en bereidheid om buiten (de reguliere) werktijd om af te spreken, geen rol te spelen.
Ten tweede blijken vertrouwenspersonen in het algemeen geen of nauwelijks klachten te ontvangen. Indien men klachten ontvangt, hebben deze zelden betrekking op discriminatie. Uit de verkregen gegevens is het niet mogelijk een verband te leggen tussen het aantal meldingen en de aanstellingsvorm, geslacht of etniciteit van de vertrouwenspersoon. De reden hiervan is dat de geïnterviewde vertrouwenspersonen nagenoeg allen intern werkzaam, vrouw en van autochtone afkomst zijn én bovendien geen of nauwelijks (discriminatie-)klachten ontvangen.
Een derde feit waaruit blijkt dat vertrouwenspersonen geen rol van betekenis spelen ter effectuering van de gedragscodes is dat in het kader van de preventie-taak van vertrouwenspersonen zelden een jaarverslag wordt opgesteld.
Op grond van deze conclusies, is een aantal aanbevelingen gedaan om de werking van (gemeentelijke) gedragscodes te verbeteren:
· Creëer draagvlak bij leidinggevenden;
· Creëer draagvlak bij werknemers;
· Operationaliseer de gedragscode in het personeelsbeleid;
· Zorg voor goede handhaving.
Het
rapport ‘Anti-discriminatiecodes, een onderzoek naar de werking van
gemeentelijke gedragcodes ter voorkoming en bestrijding van
(rassen)discriminatie in Amsterdam en Rotterdam’, door P. Stevens is te
bestellen via: Universiteit Utrecht, Wetenschapswinkel Rechten,
Janskerkhof 3, 3512 BK Utrecht, (030) 253 7025, wewir@law.uu.nl
ISBN 90-5213-123-6, 91 p., €11,60
|
