Dossier: Europa en non-discriminatie

1. Discriminatiebestrijding in de Europese Unie: van economische noodzaak tot grondrecht

In de begintijd van de Europese samenwerking bestond al aandacht voor gelijke behandeling. De gelijke behandeling werd vooral gezien in economische termen, omdat de eenwording van Europa in de jaren zestig en zeventig vooral gericht was op economische aspecten. Zo werd een verbod op discriminatie tussen mannen en vrouwen ingevoerd, omdat men wilde voorkomen dat het ene land goedkoper zou kunnen produceren omdat vrouwen daar lager betaald werden dan het andere land, waar wél een verbod op ongelijke beloning van mannen en vrouwen was ingesteld. Verder werd het verboden om werknemers uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap te discrimineren. Dit verbod had als doel om een vrij verkeer van werknemers door de hele gemeenschap mogelijk te maken.
Later speelden naast de economische motieven ook andere, meer principiële redenen om gelijke behandeling een grotere rol te laten spelen. In veel lidstaten ontwikkelde zich het grondrecht op gelijke behandeling op een aantal gronden. Discriminatie op grond van sekse en ras of etnische afkomst werd in veel landen verboden, in een aantal landen werd ook een verbod op discriminatie op grond van seksuele voorkeur ingevoerd. Discussies over discriminatie op grond van leeftijd en handicap begonnen invloed te krijgen op de nationale politiek. Die aandacht werd overgenomen op het Europese vlak. Uitspraken van het hoogste rechterlijke orgaan van de Europese Unie, het Europese Hof van Justitie, gaven aan dat de verdragen waarop de Europese Gemeenschap was gebaseerd, niet alleen rechten op het economische maar ook op het algemene en mensenrechtelijke vlak schiepen. Europese leiders besloten in 1992 in het Verdrag van Maastricht, dat de Europese Unie, die de Europese Gemeenschap opvolgde, ook gebaseerd moest zijn op principiële en fundamentele waarden.
Daarmee kwam een ontwikkeling op gang, waarin de EU op terreinen zoals het milieu, de consumentenbescherming, de cultuur en het sociale beleid verschillende regelingen vaststelde.
De EU nam in 1997 een belangrijke stap en voerde bij het Verdrag van Amsterdam Artikel 13 van het EG-verdrag in. Dat artikel gaf Europa de bevoegdheid om maatregelen te nemen die gelijke behandeling op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele voorkeur bevorderen.
In het onderstaande wordt toegelicht welke regels de Europese Unie heeft opgesteld en wat de gevolgen daarvan voor Nederland zijn geweest.

2. EG-Verdrag

Belangrijke bepalingen over gelijke behandeling zijn te vinden in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (het EG-Verdrag). Het gaat met name om artikel 13 en artikel 141 van het EG-Verdrag. Artikel 13 bepaalt dat de Europese Raad, het hoogste orgaan van de Unie, passende maatregelen kan nemen om discriminatie te bestrijden. Artikel 141 bepaalt dat mannen en vrouwen op het terrein van de arbeid gelijk behandeld moeten worden en gelijke loon voor gelijkwaardige arbeid moeten ontvangen. Genderbeleid en regelgeving met betrekking tot emancipatie vormen een apart en omvangrijk rechtsgebied. Dat gaat de ruimte van deze pagina’s te buiten. Informatie over Europese regels over emancipatie en genderbeleid is onder andere te vinden op emancipatie.nl of Handleiding EU-emancipatiebeleid .

In artikel 13 EG-Verdrag staat: “Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag, kan de Raad, binnen de grenzen van de door dit verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.” De 'maatregelen' waarvan in dit artikel sprake is, zijn twee richtlijnen op het gebeid van gelijke behandeling. Een richtlijn is een Europese wet, die aan de lidstaten de plicht oplegt om in hun eigen wetgeving bepaalde, nauw omschreven wettelijke regels op te nemen. De landen hebben de vrijheid om op nationaal niveau te bepalen hoe zij de richtlijnen omzetten.

3. Uitvaardigen Europese Richtlijnen

Nadat in 1997 artikel 13 in het EG-Verdrag was opgenomen, heeft de Europese Commissie met grote voortvarendheid twee richtlijnen opgesteld. De eerste richtlijn gaat over discriminatie op grond van ras en etnische afkomst, de tweede over de andere discriminatiegronden, genoemd in artikel 13 EG-Verdrag. De voortvarendheid had alles te maken met het aantreden in Oostenrijk van de coalitieregering met de FPÖ, waarmee voor de eerste keer sinds de Tweede Wereldoorlog een extreemrechtse partij in Europa regeringsverantwoordelijkheid kreeg.
Op 29 juni 2000 werd de ‘richtlijn op grond van ras en etnische afkomst (2000/43/EG)’ en op 27 november 2000 de 'kaderrichtlijn voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep (2000/78/EG)' van kracht.
De richtlijn 2000/43 op grond van ras en etnische afkomst is uniek omdat hij, anders dan eerdere Europeesrechtelijke instrumenten, verder reikt dan een gebod voor gelijke behandeling bij de arbeid, de beroepsopleidingen en het vrije verkeer van personen en goederen. De werkingssfeer is uitgebreid en omvat toegang tot (betaalde) arbeid en de vrije beroepen, beroepskeuzevoorlichting en -scholing, werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, het lidmaatschap van vakbonden en werkgeversorganisaties, sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen, het onderwijs en tot slot het aanbod van goederen en diensten.
De werkingssfeer van de richtlijn 2000/78, de kaderrichtlijn, is beperkter. Discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid is verboden bij de arbeid, met inbegrip van toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige en tot een beroep, met inbegrip van de selectie- en aanstellingscriteria, de toegang tot beroepskeuzevoorlichting, beroepsopleiding, voortgezette beroepsopleiding en omscholing, met inbegrip van praktijkervaring, werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en beloning en het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgevers- of werknemersorganisatie of enige organisatie waarvan de leden een bepaald beroep uitoefenen, waaronder de voordelen die deze organisaties bieden.

Volgens beide richtlijnen moet ook indirecte discriminatie worden aangepakt: ogenschijnlijk neutrale regelingen die in de praktijk nadelig kunnen uitwerken voor een bepaalde groep mensen. Verder moet de bewijslast van discriminatie anders verdeeld worden: als iemand feiten aanvoert die wijzen op discriminatie, moet de tegenpartij bewijzen dat hij niet heeft gediscrimineerd.
Een belangrijk onderdeel van de richtlijnen is de bescherming van mensen die met discriminatie geconfronteerd zijn. De lidstaten moesten regelingen invoeren om slachtoffers en getuigen van discriminatie beter te beschermen, bijvoorbeeld tegen ontslag. Ook vallen sommige overheidsdiensten onder het discriminatieverbod.

De beide richtlijnen zijn in 2003 en 2004 in het Nederlandse recht omgezet door de aanpassing van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) en het invoeren van twee aparte regelingen: de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (WGBL) en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ).
De AWGB voldeed al voor een groot deel aan de vereisten die de richtlijn stelt en de implementatie heeft dan ook geen grote veranderingen voor het tegengaan van discriminatie of onderscheid (de in de wet gehanteerde term) teweeg gebracht.
De voornaamste wijzigingen betreffen de volgende:

- Intimidatie is als vorm van onderscheid in de Awgb opgenomen. Onder intimidatie wordt verstaan ongewenst gedrag dat tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en een ‘bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd’ (art. 2 lid 3 richtlijn 2000/43). De rechtspraktijk erkende reeds dat discriminatoire bejegening valt onder verboden onderscheid bij de arbeidsvoorwaarden (art. 5 lid 1 sub d AWGB). Werkgevers zijn op grond daarvan verplicht hun werknemers te vrijwaren van dergelijk discriminatoir gedrag. Het niet voldoen aan die plicht kan een grond voor schadevergoeding zijn. Het opnemen van een algemeen verbod tot intimidatie brengt nu ook de andere terreinen, zoals onderwijs en huisvesting, onder de werking van de Awgb.

- Sociale bescherming. Alleen op grond van ras is het verboden om onderscheid bij de sociale bescherming te maken. Daartoe behoren de sociale zekerheid, sociale voordelen (zoals het CJP, kortingspassen voor cultuur en recreatie e.d.) en de gezondheidszorg. Voor het eerst worden daarmee de uitvoeringsorganen voor de sociale zekerheid onder toezicht van de Cgb gebracht.

- Bescherming tegen represailles. De wetten kennen een verbod tegen het nadelig behandelen van personen die een discriminatieklacht hebben ingediend of die bijvoorbeeld als getuige zijn opgetreden. Voor een goede werking in de praktijk van de gelijke behandelingswetgeving is dit zogenaamde victimisatieartikel van belang. Immers, een slachtoffer van discriminatie zal minder snel geneigd zijn een klacht in te dienen tegen degene die onderscheid maakt, als dat negatieve gevolgen (ontslag, slechte beoordeling, mindere behandeling) tot gevolg heeft. Het bestaande verbod op victimisatieontslag (art. 8 lid 1 Awgb) is uitgebreid met een algemeen benadelingsverbod (art. 8a Awgb, art. 10 WGBL, art. 9a WGBH/CZ).

- Verschuiving bewijslast. De richtlijnen vereist een verdeling van de bewijslast bij discriminatieklachten. Als iemand zich benadeeld voelt, dient zij/hij feiten aan te voeren die op ongelijke behandeling duiden. De wederpartij moet dan bewijzen dat er geen sprake van onderscheid was. In de rechtspraktijk bestond deze gedeeltelijke omkering van de bewijslast al.

4. Strafrechtelijke aanpak van racisme en vreemdelingenhaat

De EU is verantwoordelijk voor het scheppen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Tot dat beleidsterrein hoort het optreden tegen racisme en vreemdelingenhaat. De EU heeft afgesproken dat politie en justitie van de lidstaten gezamenlijk zullen optreden om racisme en vreemdelingenhaat te voorkomen en te bestrijden (artikel 29 EU-Verdrag).

5. Akkoord over EU-wetgeving tegen racisme en vreemdelingenhaat

Racisme en vreemdelingenhaat moet in alle landen van de EU strafbaar gesteld worden. Dat is het gevolg van het invoeren van een EU-wet tegen racistische misdaden.
In november 2001 bracht de Europese Commissie een voorstel voor zo’n wettelijke regeling, een Kaderbesluit, naar buiten. Doel van het voorstel was om alle lidstaten te verplichten racistische en xenofobe gedragingen op gelijksoortige manier strafbaar te stellen en deze gedragingen te bedreigen met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.
Volgens de Commissie was het aanpakken van racisme als misdrijf een middel om een belangrijke doelstelling van de EU te verwezenlijken, namelijk de burgers ‘in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen’. Die doelstelling moet volgens artikel 29 van het EU-Verdrag waar nodig worden bereikt door onderlinge aanpassing van strafbaarstellingen en nauwere samenwerking tussen justitiële en andere bevoegde autoriteiten. De lidstaten namen in 1996 al een ‘Gemeenschappelijk Optreden’ aan, een niet-bindende afspraak, waarin ze bepaalden dat iedere lidstaat een aantal racistische daden strafbaar zouden stellen.
Het voorstel, dat in grote lijnen gelijk is aan de tekst van het Gemeenschappelijk Optreden, kent bepalingen waarin de racistische gedragingen worden omschreven, waaronder het aanzetten tot haat of geweld, het verspreiden van materiaal dat aanzet tot haat of geweld, het vergoelijken van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven en het ontkennen van de Holocaust. Verder bepaalt het ontwerp dat racistische motieven die aan andersoortige misdrijven ten grondslag liggen strafverzwarend zijn. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van rechtspersonen geregeld. Ten slotte worden regels gesteld over de rechtsmacht, welke lidstaat een overtreder kan vervolgen.
De onderhandelingen over de tekst leidden in 2002 en 2005 tot een impasse, omdat verscheidene lidstaten, waaronder Groot-Brittannië, Italië en Denemarken, zich uit bezorgdheid over aantasting van het recht op vrije meningsuiting verzetten tegen de tekst. Pas onder het Duitse voorzitterschap van de Europese Unie, in de eerste helft van 2007, kon tot opluchting van Europese anti-discriminatieorganisaties, een compromis worden bereikt.
De versie die werd aangenomen is wel een ernstig verwaterde versie van het oorspronkelijke voorstel uit 2001. Lidstaten die besluiten om bijvoorbeeld ontkenning van de Holocaust niet strafbaar te stellen, kunnen het kaderbesluit zonder problemen negeren.
Voor een overzicht van de procedure die geleid heeft tot de totstandkoming, zie: procedure
Overigens heeft de ChristenUnie in Nederland een wetsvoorstel ingediend over het strafbaar stellen van de ontkenning van de genocide (TK 2005-2007, nr. 30 579).

Bekijk artikelen »