Art.1: weigeren Iraanse studenten is discriminatie

Begin deze maand is de 'Sanctieregeling Iran' in werking getreden op grond waarvan studenten met de Iraanse nationaliteit geen toegang meer hebben tot de masteropleiding van een negental studierichtingen in het hoger onderwijs. Overtreding van dit verbod is strafbaar gesteld. Het gaat om de studierichtingen waarbij de student in aanraking kan komen met proliferatiegevoelige gegevens.
Ontheffing van het verbod door het ministerie van Buitenlandse Zaken is mogelijk voor studenten waarbij het niet zonder meer aannemelijk is dat de Iraanse overheid van hun kennis zal profiteren, zoals studenten met bijvoorbeeld een dubbele nationaliteit. Voor deze categorie studenten is een speciale ontheffingsprocedure in het leven geroepen.

Grondrechten

De regeling en de daaraan voorafgaande brief van minister Maxime Verhagen van Buitenlandse Zaken, met het verzoek om vooruitlopend op deze regeling terughoudendheid te betrachten bij de toelating, heeft in Nederland voor veel opschudding gezorgd. Terecht, volgens Art.1. Het onderscheid maken op grond van nationaliteit is immers discriminatie en in beginsel in strijd met de Nederlandse grondrechten zoals het recht op gelijke behandeling en het verbod op discriminatie en de vrijheid van onderwijs.
Slechts bij hoge uitzondering kan er door de wetgever een inbreuk worden gemaakt op deze grondrechten. De wetgever heeft deze uitzonderingsregel dan ook met hoge eisen van zorgvuldigheid omkleed.

Uitzonderingen op de grondwet zijn mogelijk indien vastgesteld bij 'wet in formele zin', zoals dat heet. Bij een wet in formele zin is sprake van een gezamenlijk besluit van de regering en de Staten-Generaal (Tweede en Eerste Kamer) volgens een procedure die is vastgelegd in artikel 82 van de Grondwet.

Algemene wet gelijke behandeling

Dat er in Nederland geen onderscheid op grond van nationaliteit mag worden gemaakt is nog eens specifiek vastgelegd in de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB). Net als de grondwet kent ook de AWGB een uitzonderingsmogelijkheid.
Art 2 lid 5 sub a stelt dat het verbod op onderscheid op grond van nationaliteit niet geldt indien dit onderscheid gebaseerd is op een algemeen verbindend voorschrift of op geschreven of ongeschreven regels van het internationaal recht. Dit is in casu het geval. De Sanctieregeling Iran, die door de minister van Buitenlandse Zaken is uitgevaardigd, is een algemeen verbindend voorschrift zoals genoemd in de AWGB. In die zin lijkt de sanctie dan in overeenstemming te zijn met deze wet.

De vraag blijft dan staan of de minister deze sanctieregeling had mogen uitvaardigen? Om een uitzondering op de grondwet te maken is immers een wet in formele zin vereist. Een ministeriële regeling is dat niet. Die gaat noch langs de ministerraad, noch langs de Eerste of Tweede Kamer.

Wettelijke grondslag sanctieregeling

Daarnaast kan de vraag worden gesteld of resolutie 1737 van de Veiligheidsraad, en het daaropvolgende gemeenschappelijk standpunt van de Europese Unie voldoende grond biedt om bij ministeriële regeling studenten met een bepaalde nationaliteit voor bepaalde opleidingen uit te sluiten.

Wat staat er in de resolutie 1737? De Veiligheidsraad vraagt in haar resolutie aan de staten waakzaamheid te betrachten teneinde te voorkomen dat gespecialiseerde scholing van Iraanse burgers kunnen bijdragen aan Iran's proliferatie gevoelige nucleaire activiteiten en het ontwikkelen van nucleaire wapens¹. De resolutie spreekt van het betrachten van waakzaamheid en spreekt niet over het uitsluiten van bepaalde groepen studenten. De resolutie lijkt niet voldoende aanknopingspunten te bieden om over te gaan tot een categoraal verbod zoals is vastgelegd in de Sanctieregeling Iran.

Waakzaamheid betrachten kan overigens ook op een andere, minder ingrijpende, wijze worden betracht. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) biedt de mogelijkheid een student op grond van bijzondere omstandigheden en dringende redenen bij toelating tot het onderwijs te weigeren. Voordeel van dergelijke regels is dat iemand individueel wordt beoordeeld en niet op basis van zijn of haar nationaliteit².

De minister verwijst ter onderbouwing van zijn bevoegdheid tot het treffen van deze regeling echter niet alleen naar de resolutie van de Veiligheidsraad, maar ook naar het gemeenschappelijk standpunt dat de Raad van de Europese Unie op dit punt heeft ingenomen.
Een gemeenschappelijk standpunt in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is bedoeld om de samenwerking tussen de lidstaten systematischer en beter gecoördineerd te maken. De lidstaten zijn gehouden om deze standpunten, die zij met eenparigheid van stemmen in de Raad hebben goedgekeurd, te volgen en te verdedigen.
Het gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB voorziet in dezelfde beperkende maatregelen waartoe resolutie 1737 oproept. Blijkens haar toelichting³ omvat dit gemeenschappelijke standpunt het opleggen van beperkingen teneinde te voorkomen dat Iraanse onderdanen in de EU proliferatiegevoelige onderwerpen bestuderen.

Het gemeenschappelijk standpunt spreekt derhalve, evenals de resolutie van de Veiligheidsraad niet van het categoraal uitsluiten van personen met de Iraanse nationaliteit. Beperkingen zouden heel goed genomen kunnen worden door de aanvragen van studenten individueel te toetsen.

Conclusie

Art.1 acht de sanctieregeling discriminerend. De resolutie van de Veiligheidsraad en het Europees standpunt daaromtrent bieden niet voldoende grond om een inbreuk te maken op de in Nederland geldende grondrechten.
Het is echter aan de Nederlandse rechter om hierover een bindende uitspraak te doen. De rechter tot een oordeel verzoeken, moedigt Art.1 dan ook van harte aan. Het is belangrijk om over dergelijke principiële kwesties duidelijkheid te hebben.

¹ Artikel 17 van resolutie 1737.
² Artikel 7.37 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: "De inschrijving aan een bijzondere instelling kan worden geweigerd dan wel ingetrokken indien gegronde vrees bestaat dat de betrokkene van die inschrijving en daaraan verbonden rechten misbruik zal maken door in ernstige mate afbreuk te doen aan de eigen aard van die instelling, dan wel is gebleken dat de betrokkene van die inschrijving en daaraan verbonden rechten zulk een misbruik heeft gemaakt. De weigering dan wel intrekking van de inschrijving geschiedt schriftelijk en is met redenen omkleed".
³ Toelichting bij Commissievoorstel COM (2007) 109