Uitleg Internationale Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie

Inleiding IVUR

Hieronder wordt het Internationale Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR) van de Verenigde Naties besproken ¹.

IVUR

Op 24 oktober 1966 heeft Nederland het IVUR ondertekend. Het IVUR is op 4 januari 1969 in werking getreden voor de landen die het al geratificeerd hadden.
Nederland heeft het IVUR op 10 december 1971 geratificeerd. In 1971 werden ook de anti-discriminatiebepalingen opgenomen in het Wetboek van Strafrecht.
Op 9 janari 1972 trad het IVUR in Nederland in werking.

In vele rechtszaken wordt in Nederland een beroep gedaan op de definitie van rassendiscriminatie in het Verdrag, waarbij het begrip ras door de Hoge Raad en lagere rechterlijke instanties heel ruim wordt uitgelegd. De Nederlandse staat erkent voorts het individueel klachtrecht van het IVUR op grond waarvan klachten kunnen worden ingediend van - groepen van - personen die onder Nederlandse rechtsmacht staan en beweren slachtoffer te zijn van schending door de staat van rechten die in het verdrag gewaarborgd worden. Tenslotte is van belang dat de Nederlandse staat elke twee jaar moet rapporteren over de toestand in Nederland waar het gaat om rassendiscriminatie.

De eerste bepaling van het verdrag geeft een omschrijving van het verbod van rassendiscriminatie. De Hoge Raad, maar ook lagere rechterlijke instanties in Nederland, hebben al vaak bepaald dat het begrip ras in de Nederlandse wetgeving moet worden uitgelegd conform de in dit eerste artikel van het verdrag gegeven opsomming, waarin naast "ras" ook worden genoemd: "huidskleur, afkomst of nationale of etnische afstamming". ² Er wordt uitgegaan van een steeds ruimere interpretatie van het begrip ras; zo valt hieronder ook de groep "asielzoekers" wanneer hiernaar in het algemeen verwezen wordt. ³

Het tweede en derde lid van artikel 1 bevatten een zeer belangrijke uitzondering op het verbod van rassendiscriminatie van het eerste lid: het verdrag is niet van toepassing op vormen van onderscheid die door een staat in acht wordt genomen tussen onderdanen en niet-onderdanen. Staten zijn dus vrij naar eigen inzicht regelingen te formuleren betreffende nationaliteit, staatsburgerschap en naturalisatie, mits dergelijke regelingen geen discriminatie inhouden ten aanzien van een bepaalde nationaliteit.

Het vierde lid geeft een rechtvaardiging voor specifieke maatregelen "die worden genomen voor de behoorlijke ontwikkeling van bepaalde rasgemeenschappen, etnische groepen of personen". Gedacht moet hierbij worden aan allerlei vormen van voorkeursbeleid/positieve actie.
De criteria voor deze maatregelen zijn:

1. het moeten gemeenschappen, groepen of personen betreffen die bescherming behoeven om hun gelijk genot of gelijke uitoefening van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden te verzekeren;
2. de maatregelen moeten niet tot gevolg hebben dat voor verschillende rasgemeenschappen afzonderlijke rechten in stand worden gehouden;
3. de maatregelen blijven niet van kracht nadat de oogmerken waarmee zij genomen zijn, bereikt zijn.

Artikel 2 geeft een opsomming van de verplichtingen van de staat ten aanzien van beleid gericht op uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie en bevordering van een goede verstandhouding tussen rassen. Het tweede lid van dit artikel 2 heeft het ook weer over bijzondere en concrete maatregelen zoals in art. 1 lid 4, maar noemt hier de terreinen waar deze maatregelen betrekking op kan hebben. De opsomming van terreinen is niet limitatief: "op sociaal, economisch cultureel en ander gebied".

Het onderwerp van artikel 3 is rassenscheiding/segregatie en apartheid. Alle uitingen van deze aard dienen door de staat te worden voorkomen, verboden en uitgebannen.

Racistische propaganda en organisaties met racistische ideeën of theorieën die rassenhaat of discriminatie promoten of hiertoe oproepen, dienen door de staat veroordeeld en aangepakt te worden (art. 4). Dit onder andere door strafbaarstelling van - de financiering van - verspreiding van racistische denkbeelden, het aanzetten tot rassendiscriminatie, geweld en/of aanzetten tot geweld tegen mensen van een ander ras, huidskleur of etnische afstamming. De introductie van de anti-discriminatie artikelen in het wetboek van Strafrecht (art. 90, 137c-g en 429quater etc) is een uitvloeisel van deze verdragsverplichting.

Artikel 5 geeft een opsomming van rechten die moeten worden gewaarborgd voor een ieder zonder onderscheid naar ras, huidskleur of nationale of etnische afstamming.

De staat zorgt ervoor dat een ieder doeltreffende bescherming en rechtsmiddelen heeft tegen elke uiting van rassendiscriminatie. Ook moet een ieder de mogelijkheid hebben om via de rechter een billijke en afdoende schadeloosstelling of genoegdoening te krijgen voor alle door hem geleden schade die het gevolg is van discriminatie. Dat het aan dit laatste nogal eens schort, was de conclusie van de Commissie die toeziet op naleving van het verdrag in twee zaken waarbij een individu een klacht tegen de Nederlandse staat heeft ingediend. ⁴

De bepalingen van het IVUR richten zich voornamelijk tot de staat zodat rechtstreekse werking van deze bepalingen op het eerste oog niet aannemelijk lijkt. In het verleden heeft de Afdeling rechtspraak met betrekking tot art 1 lid 2, art 2 lid 1 en de art. 4 en 5 IVUR geoordeeld dat deze géén rechtstreekse werking hebben. ⁵ Van Dijk acht het echter verdedigbaar dat de verplichtingen van art. 2, sub a en sub b, en in bepaalde gevallen voor de verplichting ex art. 6 IVUR wel direct voor de Nederlanse rechter inroepbaar zijn.⁶ Hoe het ook zij, het IVUR werkt met name door via de uitvoeringswetgeving en door middel van interpretatie van open normen in de nationale wetgeving. ⁷ De rechter moet eraan meewerken dat de overheid haar verdragsverplichtingen nakomt door middel van verdragsconforme uitleg van de nationale wetgeving.
Tenslotte kunnen deze internationale normen ook doorwerken:

1. door middel van het rechtstreeks beroep op de normen in horizontale relaties, relaties tussen particuliere personen; of
2. door de doorwerking middels de beperking van de beleidsvrijheid van de overheidsorganen bijvoorbeeld bij de uitvaardiging van circulaires, intrekken van subsidies, het sluiten van contracten etc. ⁸

De Nederlandse staat erkent het individueel klachtrecht van het IVUR. De Commissie die toeziet op naleving van het verdrag, de CERD (Commission on the Elimination of all forms of Racial Discrimination), is bevoegd klachten te behandelen van - groepen van - personen die onder Nederlands rechtsmacht staan en beweren slachtoffer te zijn van een schending door de staat van één of meer door het verdrag genoemde rechten (art. 14 IVUR).
Van belang te weten is dat ten eerste een klacht pas ontvankelijk is nadat de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput en ten tweede de klacht dient te zijn ingediend binnen zes maanden nadat die nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput. De procedure is geheel schriftelijk. ⁹

Artikel 9 IVUR voorziet in een stelsel van periodieke, tweejaarlijkse landen-rapportages aan de CERD. De staat verschaft de Commissie met deze rapportages materiaal over de wijze waarop aan de verdrags-verplichtingen uitvoering is gegeven. De Nederlandse staat heeft aanvankelijk zich steeds bijtijds gehouden aan deze verplichting en zonder al te lang oponthoud gerapporteerd. Na de behandeling van de rapportages in 1990 heeft Nederland een vertraging van enige jaren opgelopen bij het opstellen van de rapportages, die op 9 januari om het jaar dienen plaats te vinden.

Vragen en opmerkingen van de CERD hebben in het verleden geleid tot (correctieve) actie van de overheid ten aanzien van de zgn. niet-Joodverklaringen en de bestrijding/verbodenverklaring van racistische organisaties, i.c. de Nederlandse Volks Unie. ¹⁰

Het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR) heeft bij de achtste en negende landenrapportage een schaduwrapport opgesteld en dit aan de Commissie doen toekomen voorafgaand aan de bespreking van de landenrapportages door de CERD. Het commissielid dat als rapporteur dienst deed voor de twee Nederlandse rapportages heeft gebruik gemaakt van dit schaduwrapport bij zijn bespreking van de Nederlandse rapporten.¹¹ Eenzelfde procedure is gevolgd bij de tiende, elfde en twaalfde rapporten, die in maart 1997 samengevoegd werden aangeboden en de periode tot december 1995 bestreken. Het volgende rapport bestreek de jaren 1996 en 1997 en werd in april 1999 ingediend. Ook in dit geval bood het LBR een schaduwrapport aan. Op 9 januari 2001 moest het volgende Koninkrijksrapport worden voorgelegd; opnieuw was echter sprake van een vertraging en in het voorjaar van 2002, ruim een jaar later, was er nog niets uitgekomen. Besloten werd in het voorjaar van 2003 twee rapporten tegelijk te doen uitkomen. Dit is betreurenswaardig, aangezien het goed is als ook internationaal een vinger aan de pols wordt gehouden waar het gaat om de bestrijding van rassendiscriminatie in Nederland.

Tenslotte kent het verdrag uiteraard de mogelijkheid van statenklachtrecht, de artikelen 11 tot en met 13 IVUR. Van deze mogelijkheid wordt echter nauwelijks gebruik gemaakt.

Conclusie

Concluderend kan gesteld worden dat het IVUR een grote invloed gehad heeft op de ontwikkeling van strafrechtelijke wet- en regelgeving in Nederland, en van Nederlandse rechtspraak op het gebied van de bestrijding van rassendiscriminatie, waarbij deze laatste term steeds ruimer geïnterpreteerd werd. Op grond van het verdrag zijn weinig zaken internationaal tegen Nederland aanhangig gemaakt. De Nederlandse overheid schiet vaak tekort in het regelmatig rapporteren over de situatie in ons land op grond van het verdrag.

¹ fn1. De tekst van deze bijdrage op de website is voor een groot deel afgeleid van C.F. Pattipawae, "Internationaal Recht", in C.F. Pattipawae en C.A. Tazelaar (red), Met recht discriminatie bestrijden, tweede, geheel herziene druk, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink, 1997, p. 15-22.

² Zie onder het trefwoord "ras als begrip" een groot aantal zaken in de verscheidene bundels Rechtspraak Rassendiscriminatie: A.C. Possel (red.), Rechtspraak Rassendiscriminatie, Lelystad: Koninklijke Vermande, 1987; A.C. Possel (red.), Rechtspraak Rassendiscriminatie 1986-1987, Lelystad: Koninklijke Vermande, 1988; A.C. Possel (red.) Rechtspraak Rassendiscriminatie 1988-1990, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1991; A.C. Possel (red.), Rechtspraak Rassendiscriminatie 1995, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1995 en F. van Eck, A. Kellermann en J.W. Nieuwboer, Rechtspraak Rassendiscriminatie 1995-2000, Rotterdam: Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie, 2001.

³ Zie RR nr. 558 in RR 1995-2000.

⁴ Zie RR nrs. 191 en 193.

⁵ Zie RR nrs 31 en 51 in RR 1987 en RR nr. 84 in RR 1995.

⁶ P. van Dijk, "De conventie inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie; inhoud en toezichtprocedures", Ars Aequi - serie Rechten van de mens, nr. 6, 1985, p. 11.

⁷ Zie bijvoorbeeld Kantonrechter Gorinchem 8 december 1986, RR 138 m.nt. K. Groenendijk m.b.t. de open norm "goed werkgever".

⁸ Zie H. Meijers, Rond het internationale gewoonterecht in Nederland, Pre-advies NVIR, nr. 91, 1985, p. 113 e.v.; en K. Groenendijk in Reader PAO Cursus discriminatie en Recht, Rotterdam: Erasmus Universiteit, 1987.

⁹ Zie L.F. Zwaak, "International Human Rights Procedures", Ars Aequi, 1991, p. 109 e.v.; en Th. C. van Boven, "Internationale instrumenten en procedures ter bevordering en bescherming van de rechten van de mens", in "Rechten van de Mens in Mundiaal en Europees perspectief", Ars Aequi, 1991, p. 41 e.v. (m.nt. p. 60).

¹⁰ Zie P. van Dijk, "De conventie inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie; inhoud en toezichtprocedures", Ars Aequi - serie Rechten van de mens, nr. 6, 1985.

Literatuur

Combating racial discrimination : The UN and its member states
Banton, M.
Minority Rights Group (MRG), London (GB), 2000

International action against racial discrimination
Banton, M.
Clarendon Press, Oxford (GB), 1996

Bestrijding van rassendiscriminatie : Internationale en nationale rechtsmiddelen.
Rechten van de mens 6
Boven, T.C. van . . e.a.
Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1986

Over de toepassing in Nederland van het internationaal recht met betrekking tot het recht op arbeid en het verbod van rassendiscriminatie
Dooren, M.I. van
Uit: NCJM-Bulletin, jrg 24, nr. 7

EVRM: Totstandkoming, toezichtsmechanisme en procedure bij het hof
Huussen, I.B. en J. van der velde
Koninklijke Vermande, Lelystad, Lelystad, 1999

International Convention on the elimination of all forms of racial discrimination :
Full text and an unofficial summary of the Convention's main provisions
Anti Racism Information Service (ARIS), Genève (CH), 1996

Het ICERD als pressiemiddel
Kossen, S.
Universiteit Utrecht - wetenschapswinkel Rechten, Utrecht, 1997

The UN Convention on the elimination of all forms of racial discrimination
Lerner, N.
Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan den Rijn, 1980

Manual on human rights reporting : Under six major international human rights instruments
United Nations, New York (USA), 1991

Shadow report LBR : February 1998
LBR, Utrecht, 1998

The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination :
A guide for NGOs
Tanaka, A. en Y. Nagamine
MRG - IMADR, London (GB), 2000

The 38th session of the Committee on Elimination of Racial Discrimination : The Netherlands
Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), Genève (CH), 1989

The 57th session of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD) : The Netherlands
Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), Genève (CH), 2000

The 52nd session of the Committee on Elimination of Racial Discrimination : The Netherlands
Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), Genève (CH), 1998

The first twenty years : Progress report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination
United Nations - Centre for Human Rights, Genève (CH), 1991

The implementation of the International Convention on the Elimination of all forms of Racial Discrimination : The Netherlands March 1997
Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), Genève (CH), 1997

The Netherlands shadow report LBR submitted : Shadow report LBR submitted to the Committe on the elimination of racial discrimination under article 9 - CERD
LBR, Rotterdam, 2000

International human rights procedures : Petitioning the ECHR, CCPR and CERD. Procesdossiers 13
Zwaak, L.F.
Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1991