Beleidsaanbevelingen - en dan?

In dit artikel worden drie onderwerpen besproken waar het LBR (nu Art.1) adviezen over heeft uitgebracht. Hoe staat het met de Wet SAMEN en met het idee van contract compliance – twee instrumenten waarmee de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt verbeterd zou kunnen worden? En zijn psychologische tests op de arbeidsmarkt inmiddels ook bruikbaar voor etnische minderheidsgroepen?

Wet Samen

In 1998 is de Wet Stimulering Arbeidsdeelname Etnische Minderheden (Wet SAMEN) als opvolger van de Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen (WBEAA), in werking getreden. De Wet SAMEN maakte onderdeel uit van het beleid dat werd gevoerd om de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt te verbeteren. De wet diende onder meer om werkgevers te ondersteunen bij het diverser samenstellen van hun personeel.
Ondernemingen met ten minste 35 werknemers werden in het kader van de Wet SAMEN verplicht tot het voeren van een afzonderlijke personeelsregistratie en het opstellen van een jaarverslag Wet SAMEN. In dat jaarverslag diende de werkgever te melden hoe groot het aandeel etnische minderheden in het personeelsbestand was. Daarnaast moest de werkgever op papier zetten welke concrete maatregelen hij van plan was te treffen om een evenredige arbeidsparticipatie van etnische minderheden te bereiken. De wet bepaalde dat het verslag vóór 1 juni moest worden ingeleverd bij het Landelijke Deponeringsadres Wet SAMEN van de Centrale Organisatie Werk en Inkomen.
De Arbeidsinspectie was belast met het toezicht op de naleving van de wet. Ook de medezeggenschapsorganen zoals de Ondernemingsraad en de Personeelsvertegenwoordiging waren bevoegd om een oordeel te vormen over het jaarverslag. Tenslotte konden maatschappelijke organisaties nalatige werkgevers op hun verantwoordelijkheid aanspreken en eventuele naleving van de wet in een civiele procedure opeisen.
Een paar jaar geleden hebben Forum, LBR en LOM gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Tot een procedure bij de rechter is het echter niet gekomen, aangezien de aangeschreven organisaties uiteindelijk tot de naleving van de wet zijn overgegaan.
De Wet SAMEN bood ook de mogelijkheid om aan de hand van het vereiste jaarverslag en de daarin opgenomen personeelsregistratie inzicht te krijgen in hoeverre binnen de onderneming sprake was van evenredige arbeidsparticipatie van etnische minderheden. Knelpunten in het personeelsbeleid kwamen op die manier aan het licht. Een zwak punt van de Wet SAMEN was wel dat het om een inspanningsverplichting van werkgevers ging, en niet om een resultaatsverplichting. Maar over het geheel genomen is het LBR positief over de mogelijkheden die de wet bood.
Net als haar voorganger was de Wet SAMEN een tijdelijk karakter toegekend. In 2001 is echter, gelet op de voortduring van de structurele achterstand van etnische minderheden, besloten om de wet tot 1 januari 2004 te verlengen.
Het LBR meende dat de doelstellingen van de wet in 2004 nog steeds niet gerealiseerd waren, en pleitte dan ook voor een nieuwe verlenging. Het kabinet was echter van mening dat de wet haar positieve effect maximaal had bereikt. Op 1 januari 2004 is de Wet SAMEN niet meer verlengd, tegen de adviezen van het LBR en vele andere maatschappelijke organisaties in.
Het LBR zet zich nu in voor het expliciet opnemen van discriminatieverboden in de Arbo-wet met het oog op de preventieve werking daarvan.

Psychologische tests

Op het terrein van personeel en organisatie wordt veelvuldig gebruik gemaakt van testprocedures. De resultaten van psychologische tests en daarmee vergelijkbare instrumenten dienen als basis om tot een, vaak beslissend, oordeel over sollicitanten of medewerkers te komen in verband met indienstneming of promotie. Dergelijke testprocedures worden in veel gevallen ook zonder meer toegepast wanneer het om leden van etnische minderheidsgroepen gaat. Het is echter de vraag of en op welke wijze deze procedures en instrumenten toepasbaar zijn op deze groepen. Het LBR gaat er al jaren vanuit dat dit niet het geval is en dat deze kwestie moet worden aangepakt.
Naar aanleiding van klachten is het LBR al in 1988 begonnen met het onderzoeksproject "Psychologische tests en allochtonen". Het doel van dit project was het voorkomen en bestrijden van negatieve discriminatie bij het gebruik van psychologische tests. Uit dit onderzoek bleek dat de meest gangbare tests onderzocht moesten worden op culturele bias en cultuurgebonden items. Daarom is door het LBR in nauwe samenwerking met het Nederlands Instituut voor Psychologen (NIP) een commissie ingesteld. Deze commissie heeft onder leiding van hoogleraar psychologie Willem Hofstee een twintigtal veel gebruikte tests gescreend op bias en racisme. De commissie publiceerde in 1990 haar eindrapport onder de titel "Toepasbaarheid van psychologische tests bij allochtonen".
De conclusies van de commissie waren niet positief. Weliswaar werd in tests geen expliciet racistische inhoud aangetroffen, maar wel etnocentrisme ten gunste van de dominante cultuur – vooral in verbale tests. De commissie stelde vast dat er geen onderzoek was verricht naar testbias en de verschillen in scores tussen autochtonen en verschillende groepen allochtonen. Op grond daarvan werd een grote terughoudendheid bij de toepassing van beschikbare tests dan ook op zijn plaats geacht.
Na tien jaar werd besloten om na te gaan of de situatie verbeterd was. Uit een onderzoek in 2001 bleek dat niet zo te zijn. Het LBR heeft hierop samen met het NIP een zestal projectvoorstellen gedaan om de situatie te verbeteren.
Inmiddels zijn in overleg met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid twee projecten opgezet, die praktische ondersteuning kunnen bieden aan een grote groep testgebruikers, terwijl ze zoveel mogelijk aansluiten bij de praktische gang binnen het terrein van personeel en organisatie. Het gaat om een procedure met aanbevelingen voor het praktische gebruik van tests (het gaat hierbij om de wijze waarop de gehele testprocedure wordt opgezet en de zorgvuldigheidseisen die in acht dienen te worden genomen) en een overzicht met aanduiding van praktische gebruiksmogelijkheden van tests (hierbij kunnen gebruikers worden ondersteund bij een zo goed mogelijke keuze van tests die gebruikt kunnen worden bij minderheidsgroepen). Het LBR hoopt dat met deze projecten een stap in de goede richting wordt gezet. De twee projecten zijn opgenomen in het Nationaal Actie Plan tegen racisme.

Contract compliance

Reeds in 1987 pleitte het LBR ervoor om een stevig middel in te zetten om een representatieve vertegenwoordiging van allochtonen op de arbeidsmarkt te krijgen. Als middel werd het instrument contract compliance voorgesteld. Dit instrument is al sinds 1965 van kracht in de Verenigde Staten en vergelijkbare regelingen bestaan in Canada en in Zuid-Afrika. Het houdt in dat een werkgever die een overheidscontract wil krijgen, moet toezeggen dat er niet gediscrimineerd zal worden in zijn onderneming en dat hij positieve actie zal ondernemen om een divers personeelsbeleid te bevorderen.
Daarnaast is aan het sluiten van een overheidscontract een aantal mogelijke sancties verbonden. De belangrijkste daarvan is dat indien een werkgever zich niet houdt aan de contract compliance verplichtingen, het contract of een deel van het contract kan worden opgezegd, beëindigd of uitgesteld. In bepaalde gevallen loopt een werkgever het risico dat hij helemaal niet meer in aanmerking komt voor overheidscontracten.
Aan het einde van de jaren tachtig stonden werknemers- en werkgeversorganisaties in Nederland lijnrecht tegenover elkaar. Werkgevers waren tegen het invoeren van contract compliance, werknemersorganisaties pleitten er juist voor. Andere voorstanders waren verschillende adviesorganen van de overheid, zoals de Adviescommissie Onderzoek Minderheden (ACOM), de Landelijke Overlegstructuur inzake het minderhedenbeleid (LAO), de Raad voor het Jeugdbeleid en de Emancipatieraad. Hun adviezen zijn echter niet opgevolgd. In de ambtelijke nota ‘Meer kansen afdwingen’ werd weliswaar erkend dat er meer aandacht moest zijn voor positieve actie, maar werd opgemerkt dat dit niet kon worden afgedwongen bij de toekenning van opdrachten, onder andere vanwege de inperking van de vrijheid van mededinging en mogelijke strijd met de EG-richtlijnen.
Het is inderdaad de vraag hoe het een en ander zich verhoudt tot het vrijemarktprincipe. Aangenomen wordt dat nationale overheden zelf regels mogen stellen, zolang hun contracten niet gebonden zijn aan de richtlijnen voor openbare aanbesteding, en zolang de procedures niet in strijd zijn met de beginselen in het EG-verdrag, zoals de eis dat men geen lokale bieders mag voortrekken boven anderen. Contract compliance zou mogelijk moeten zijn indien men zich houdt aan de sociale eisen van het EG-verdrag. Voor contracten die onder de openbare aanbestedingsrichtlijnen vallen is de situatie minder duidelijk. Deze richtlijnen zijn in 2002 herzien, maar sociaal beleid heeft bij die herziening geen grotere rol gespeeld.
De Europese Commissie heeft in 1998 aanbevolen om het instrument contract compliance in te zetten. Er bestaan in Europa al bescheiden vormen van contract compliance waarmee gestimuleerd wordt om zowel mannen als vrouwen aan te stellen. Deze regelingen zouden moeten worden uitgebreid om ook een divers personeelsbeleid ten aanzien van etnische groepen te bevorderen. Het LBR meent dat indien iedereen wordt onderworpen aan de voorwaarde van contract compliance, men meedingt op gelijke voet.
In de praktijk blijkt dat werkgevers veelal niet van zins zijn uit zichzelf een positief beleid voor allochtonen te gaan voeren. (Denk aan de moeizame naleving van de voormalige Wet SAMEN.) In 2003 is dan ook nog eens door het LBR aanbevolen (ditmaal aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) om contract compliance vanuit de EU en de nationale overheid in te gaan zetten, zoals dat ook gebeurt in de VS, Canada en een aantal andere landen, zoals Zuid-Afrika.
Helaas wordt deze aanbeveling thans noch in Europa, noch in Nederland uitgevoerd. Het blijft echter de moeite waard hiervoor te lobbyen.

Conclusie

Ondanks aanbevelingen van onder andere het LBR is de Wet SAMEN ten einde gekomen in 2004. Ook het CERD-comité van de Verenigde Naties spreekt hierover zijn zorgen uit, zoals elders in dit nummer van Zebra Magazine blijkt. Met betrekking tot psychologische tests kan worden gesteld: de aanhouder (het LBR) wint. Na vele jaren is er nu begonnen met een paar concrete projecten die oog hebben voor de praktische toepassing van psychologische tests bij etnische minderheden. Met betrekking tot contract compliance moet worden vastgesteld dat dit in Noord-Amerika prima werkt, maar in Europa en Nederland nog geen weerklank vindt.

Mr. drs. J. Nieuwboer was juridisch beleidsmedewerker bij het LBR.