Nieuw inburgeringsstelsel in strijd met verbod op discriminatie

De maatschappelijke discussie over de integratie van etnische minderheden in de Nederlandse samenleving is in alle hevigheid gaande. Is de integratie mislukt? De commissie Blok poogde hier een antwoord op te geven door het integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar onder de loep te nemen.
De commissie kwam tot de conclusie dat de integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk is geslaagd. Dat is volgens de commissie een prestatie van formaat – zowel van de ontvangende samenleving als van de allochtone burgers. De commissie meent wel dat het kabinet en de Tweede Kamer te lang de noodzaak van inburgering hebben onderschat en te weinig invulling hebben gegeven aan de doelstelling om zowel nieuwkomers als oudkomers te laten inburgeren.
Het huidige kabinet wil de integratie verbeteren en meent dat daartoe een wezenlijke omslag in de visie op inburgering nodig is. Die omslag is te zien in het voorgestelde nieuwe inburgeringsstelsel, waarin de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige voorop staat. Minister Verdonk voor Vreemdelingenzaken en Integratie presenteerde de hoofdlijnen van dit stelsel op 23 april in een ‘contourennota’ . In deze contourennota wordt het belang van een snelle en effectieve inburgering benadrukt. Inburgering wordt beschouwd als het begin van een integratieproces dat leidt tot een volwaardig burgerschap in de Nederlandse samenleving. Waar in het verleden sprake was van een veelal vrijblijvend aanbod tot inburgering, wil het kabinet de inburgering nu verplichten.
Ook het LBR meent dat een goede inburgering van nieuwe burgers noodzakelijk is. Dit bevordert immers de participatie van mensen in de samenleving en draagt bij aan sociale cohesie op wijk- en buurtniveau. Meedoen in de Nederlandse samenleving betekent echter ook dat mensen op voet van gelijkheid moeten kunnen deelnemen aan het maatschappelijk leven en dat er geen nadelige consequenties worden verbonden aan persoonlijke kenmerken van mensen, zoals afkomst. Ongelijke behandeling en segregatie belemmeren participatie en inburgering. Het is dus zeer belangrijk dat een nieuw inburgeringsstelsel niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en niet leidt tot tweedeling in de samenleving.
Het LBR heeft bij toetsing van de contourennota aan het gelijkheidsbeginsel en het verbod op discriminatie enkele juridische onvolkomenheden geconstateerd. Zo wordt onderscheid gemaakt tussen Nederlanders op grond van geboorteland, en tussen nieuwkomers op grond van het land van herkomst.

Onderscheid tussen nieuwkomers

Volgens de plannen in de contourennota wordt aan nieuwkomers die buiten de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte (EU/EER) geboren zijn, een algemene plicht tot inburgeren opgelegd wanneer zij zich permanent in Nederland willen vestigen. Voor reguliere nieuwkomers, in hoofdzaak gezinsvormers en -herenigers, wordt voorgesteld dat zij reeds in het land van herkomst een start maken met inburgering. Voor het verkrijgen van een machtiging tot voorlopig verblijf (MVV) zullen nieuwkomers reeds in het land van herkomst een basistoets moeten afleggen.
Enkele landen worden echter uitgezonderd van het MVV-vereiste en daarmee dus ook van de ‘vooraf-inburgeringsplicht’. Dit zijn de EU/EER-landen, de Verenigde Staten, Nieuw-Zeeland, Japan, Australië, Canada en Zwitserland. Ook op grond van een ministeriële aanwijzing kunnen landen worden uitgezonderd. Deze uitzonderingen doen afbreuk aan het doel dat wordt voorgestaan met het vooraf-inburgeringsvereiste, namelijk het beschikken over basiskennis van de Nederlandse taal en samenleving. Het LBR heeft de minister verzocht om uit te leggen of en in hoeverre het met deze uitzonderingen gemaakte onderscheid zich verhoudt met de gelijkheidsnormen. Waarom moet een Chinees wel vooraf inburgeren en een Japanner niet?

Ongelijke behandeling Nederlandse staatsburgers

In de contourennota wordt onderscheid gemaakt tussen Nederlanders die binnen de EU/EER zijn geboren en (genaturaliseerde) Nederlanders die buiten de EU/EER zijn geboren. De laatste groep oudkomers wordt verplicht om ‘alsnog in te burgeren’, de eerste groep niet. De laatste groep dient een inburgeringsexamen af te leggen of diploma’s te tonen waaruit de vereiste kennis blijkt. De contourennota brengt dus een rangorde aan onder de Nederlandse staatsburgers. Nederlanders die bijvoorbeeld in Brazilië zijn geboren, worden in eerste instantie als niet ingeburgerd beschouwd. Nederlanders die in Portugal zijn geboren, zijn volgens de contourennota echter automatisch ingeburgerd. Er is in de nota geen rechtvaardiging te vinden voor de ongelijke behandeling die uit dit onderscheid op grond van afkomst voortvloeit.
Het Nederlanderschap zou voor iedereen dezelfde rechten en plichten moeten inhouden, en het is dus onwenselijk om onderscheid te maken tussen Nederlanders op grond van geboorteplaats. Het volwaardige burgerschap van genaturaliseerde Nederlanders wordt hiermee ondermijnd. Het door de minister gekozen criterium (wel of niet geboren binnen de EU/EER) is niet neutraal en treft uitsluitend een bepaalde groep mensen op grond van hun afkomst. Dit is in strijd met het discriminatieverbod dat primair is neergelegd in artikel 1 van de Grondwet en daarnaast ook in Internationale wet- en regelgeving waaraan Nederland gebonden is.
Genaturaliseerde Nederlanders die geboren zijn buiten de EU/EER, hebben bij het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit een naturalisatietoets afgelegd. Toch worden in de plannen van de minister deze Nederlanders verplicht om een (extra) inburgeringstoets af te leggen. Dat is in strijd met belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid.
Bovendien staat in de contourennota dat bij de toekenning van uitkeringen onderscheid op grond van afkomst gemaakt zal worden tussen Nederlandse aanvragers. Wanneer genaturaliseerde Nederlanders die buiten de EU/EER zijn geboren een uitkering hebben of aanvragen op grond waarvan zij beschikbaar moeten zijn voor de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld een WW- of bijstandsuitkering), zullen zij moeten voldoen aan de inburgeringsplicht. Het niet voldoen aan de inburgeringsplicht heeft gevolgen voor de toekenning van de uitkering. Nederlanders geboren binnen de EU/EER wordt echter geen inburgeringsplicht opgelegd. Ook dit is een juridische onvolkomenheid in de contourennota. De Algemene Wet Gelijke Behandeling laat immers niet toe dat de regering onderscheid maakt op grond van afkomst bij de toetsingscriteria voor de toekenning van een uitkering.
Het accepteren van het door de minister voorgestelde onderscheid tussen Nederlandse staatsburgers zou een grote stap achteruit betekenen. In de Nederlandse samenleving wordt immers al jaren gestreefd naar het tegengaan van directe en indirecte discriminatie op verschillende gronden waaronder ras en afkomst. Er mag geen onderscheid op grond van ras en afkomst gemaakt worden bij sollicitaties, bij de toewijzing van woningen, bij het verstrekken van kredieten en bij de toelating van leerlingen op scholen. Waarom zou dat wel mogen bij een inburgeringsplicht? Het is onwenselijk dat er op deze manier door wetgeving een rangorde en tweedeling wordt aangebracht onder de Nederlandse staatsburgers. Het LBR verzoekt de minister dan ook met klem om een non-discriminatoir criterium te hanteren dat juridisch toelaatbaar is.

Conclusie

De contourennota zoals die door de minister is voorgesteld, is op verschillende punten in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op discriminatie. Dit is aan de orde gekomen tijdens de behandeling van de nota in de Tweede Kamer. De Tweede Kamer is tot nu toe ontevreden met de toelichting van de minister. Naar verwachting zal de minister vóór 1 november 2004 met een uitgebreidere toelichting komen. Het LBR verwacht dan ook een reactie op de hier genoemde juridische onvolkomenheden. Het wetsvoorstel over het nieuwe inburgeringstelsel wordt in 2005 verwacht.

Mr. N. Bochhah en mr. C.C. de Fey zijn juridisch beleidsadviseurs van Art.1