Dossiers
Activiteiten
Oude wijn in nieuwe zakken
Spreidingsbeleid principieel en praktisch ongewenst
door Jacky W. Nieuwboer - 01.06.2002
Dossier: Huisvesting en verhoudingen in de buurt
Tijdens de verkiezingscampagne in 2002 is met de nodige pathos de situatie in achterstandswijken naar voren gebracht. Als oplossing voor de problematische integratie werd door verschillende partijen gepleit voor spreiding van allochtonen. Jacky W. Nieuwboer constateert dat gedwongen spreiding niet alleen discriminerend uitpakt, maar op principiële en praktische gronden niet uitvoerbaar is.
Onlangs is de discussie over het spreidingsbeleid weer eens opgelaaid. Wat houdt spreidingsbeleid in? Het gaat hierbij om een evenwichtige bevolkingsopbouw in de verschillende wijken van steden en dorpen in Nederland. Dit doel wordt nagestreefd door verschillende bevolkingsgroepen te spreiden over die wijken. In het verleden is hieraan nogal wat aandacht besteed, maar zoals uit het volgende zal blijken is het beleid op de achtergrond geraakt op juridische en praktische gronden. In de verkiezingscampagne en de kabinetsinformatie werd echter weer voor het spreidingsbeleid gepleit 2, terwijl gesteld wordt dat ook allochtonen spreiding over de wijken wensen. 3 Het verleden leert echter dat het spreidingsbeleid niet wenselijk is, terwijl er ook principiële bezwaren tegenin zijn te brengen.
Oude systeem: dreiging van discriminatie
Voor 1990 werd woonruimte verdeeld door gemeenten en door verhuurders. De grens tussen beiden was niet altijd even scherp te trekken, aangezien er allerlei tussenvormen bestonden, maar de gebruikte systemen hadden gemeenschappelijk dat de woningzoekende veelal afhankelijk was van wachtlijsten en een systeem van urgentiepunten. Daarnaast gingen veel verhuurders naast objectieve criteria ook subjectieve verdelingscriteria hanteren, zoals wooncultuur en woongedrag. Dit leidde tot ondoorzichtige stelsels die zich goed leenden voor discriminatoire praktijken. Van corporatiezijde wilde men invloed uitoefenen op de mate van homogeniteit en heterogeniteit wat betreft de verdeling tussen autochtonen en allochtonen. In die setting bestond er een constante dreiging van onderscheid naar etnische afkomst bij de toewijzing van woonruimte.
In 1990 is de gemeente Delft gestart met een geheel ander woonruimteverdelingmodel. In dit zogenoemde aanbodmodel werden de vrijgekomen woningen in een woonkrant gepubliceerd en konden kandidaten zich via een woonkeuzebon aanmelden. Bij iedere woning stond vermeld aan welke objectieve criteria men moet voldoen, om als huurder in aanmerking te komen; bijvoorbeeld de hoogte van het inkomen of de grootte van het huishouden. Tevens waren sommige woningen voor doorstromers en andere voor starters op de woningmarkt bestemd. Bij meer kandidaten voor één woning werd de rangorde bepaald door leeftijd (bij starters) en woonduur (bij doorstromers). Dit laatste betekende dat de kandidaat die het langst geleden is verhuisd, voor gaat. In een volgend nummer van de woonkrant werd verantwoording afgelegd over de toewijzing door de kenmerken van de nieuwe huurders bekend te maken. Iedereen kon dan controleren of dit huishouden terecht is geselecteerd.
Het aanbodmodel kenmerkt zich door openbaarheid en controleerbaarheid. Vormen van spreidingsbeleid op basis van etnische afkomst en subjectieve criteria als wooncultuur zijn praktisch uitgesloten. Anno 2002 heeft driekwart van alle gemeenten het aanbodmodel ingevoerd.
Juridische haken en ogen
Het spreidingsbeleid zoals dat in het verleden werd gevoerd stuitte op nogal wat juridische problemen.
In 1974 vernietigde de Kroon een besluit van de gemeente Rotterdam.
4 In 1972 had de gemeenteraad van Rotterdam de woonruimteverordening aangepast in die zin, dat een woonvergunning ook kon worden geweigerd "indien door het verlenen van de woonvergunning de evenredige samenstelling van de bevolking van de wijk, waarin de woongelegenheid is gelegen, in gevaar dreigt te komen". De gemeente wilde voorkomen dat het aantal allochtonen in een woonwijk een bepaald percentage van de bevolking zou overschrijden.
De Kroon vernietigde dit besluit wegens strijd met de wet en het algemeen belang. Er was strijd met de wet, aldus de Kroon, omdat de aanpassing van de verordening niet spoorde met art. 4, lid 1 van de Woonruimtewet 5: "dat de te dezen gestelde grond voor het weigeren van een vergunning echter niet geacht kan worden een doelmatige verdeling van woongelegenheid in de zin van de Woonruimtewet 1947 (Stb. H291) in de gemeente te bevorderen; dat immers in de Woonruimtewet 1947 met een doelmatige verdeling van woongelegenheid niet anders is bedoeld dan het, in verband met de woningschaarste, op doelmatige wijze verdelen van woonruimte gelijkelijk over allen, die daaraan behoefte hebben."
Ook constateerde de Kroon strijd met het algemeen belang, omdat het Rotterdamse besluit in strijd was met het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR; art. 1, 2 en 5): "dat, mede gelet op de algehele situatie op het gebied van de huisvesting in Rotterdam, het onderhavige besluit blijkens de hiervoren vermelde strekking tot gevolg heeft dat niet aan een ieder zonder onderscheid naar ras, huidskleur of nationale of etnische afstamming gelijkheid voor de wet ten aanzien van het recht op huisvesting is verzekerd; dat derhalve sprake is van een verboden discriminatie in de zin van het verdrag".
In de jaren tachtig heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting tweemaal bij circulaire de gemeenten en woningcorporaties erop gewezen dat een woonruimteverdelingbeleid dat uitgaat van maximumpercentages allochtonen per wijk, straat of complex niet is toegestaan. "Een beleid van concentratie of spreiding dat gebaseerd is op etnische criteria acht ik in strijd met het non-discriminatiebeginsel, zoals dat is vastgelegd in het genoemde Verdrag van New York", aldus de staatssecretaris in circulaire MG 88-33.6
In 1987 wilde een woningbouwvereniging in Eindhoven niet meewerken aan een woningruil, omdat in dat geval te veel buitenlanders naast elkaar zouden komen te wonen. De kantonrechter nam die redenering niet over en oordeelde de weigering als 'apert discriminatoir' en in strijd met art. 429quater Sr. 7 Daarmee oordeelde de kantonrechter in de lijn van artikel 1 IVUR en artikel 90quater Sr. In de aldaar gegeven definities van discriminatie wordt gesproken van onderscheid, dat aantasting van rechten tot gevolg heeft of kan hebben. Het gaat er dus niet om of de dader discriminatie heeft beoogd; van belang is of diens handelen (of nalaten) achterstelling tot resultaat heeft of kan hebben.
Dit vonnis is overigens een van de weinige rechterlijke uitspraken op dit terrein.
8 Dat heeft te maken met het feit dat verhuurders zelden of nooit openlijk hun motieven achter de weigering op schrift zetten. Het was echter jarenlang een publiek geheim, dat etnische afkomst en nationaliteit een rol speelden bij de woningtoewijzing. 9
Dat er niet gediscrimineerd mag worden op grond van ras wordt nog eens bevestigd door het bekende Binderen-arrest. 10 Hierbij ging het niet om teveel allochtonen in een wijk, maar om een verhuurder die vanaf 1975 tot en met 1980 slechts één van de 543 vrijgekomen woningen aan een allochtoon had toegewezen. Een potentiële huurder, Kaya, maakte hier bezwaar tegen: hij ging ervan uit dat er gediscrimineerd werd en hij kreeg gelijk.
Dat er veel juridische bezwaren zijn tegen het spreidingsbeleid wordt nog eens benadrukt door de Algemene wet gelijke behandeling, in 1994 tot stand gekomen, die expliciet "instellingen die werkzaam zijn op het gebied van volkshuisvesting" noemt en daarbij verbiedt onderscheid te maken bij aanbieden van goederen en het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten (art. 7, lid 1, aanhef en sub c), o.a. op grond van ras.
Aanbodmodel transparant en objectief
Naast de juridische gronden waarop het spreidingsbeleid stukloopt, zijn er praktische problemen. Beter gezegd: er zijn juist geen problemen: het tegenwoordig gehanteerde aanbodmodel is zo transparant en objectief, dat er geen ruimte meer is voor een discretionaire bevoegdheid van gemeente of woningbouwvereniging. Inruil voor een systeem waarin die bevoegdheid weer wel wordt geïntroduceerd werkt ongeoorloofd onderscheid in de hand, zoals in het verleden is gebleken.
Spreidingsbeleid werkt stigmatiserend
Een meer principieel bezwaar tegen het spreidingsbeleid is dat het beleid stigmatiserend kan werken. Het gevaar bestaat dat allochtonen synoniem worden voor problemen, terwijl niet alle ‘zwarte wijken’ worden door de bewoners als een probleemwijk ervaren. Wel zijn verdergaande investeringen in wijken en bewoners nodig. Maatstaf daarbij behoort niet de etniciteit van betrokkenen te zijn, maar de situatie waarin men zich bevindt. Daarbij spelen veel meer factoren een rol, zoals werkloosheid en criminaliteit. Het gaat veelal om problemen die niet bij voorbaat gerelateerd moeten worden aan de plek waar men woont. 11 Daarnaast is gebleken dat differentiatie niet noodzakelijkerwijs tot integratie leidt.
12
Maatregelen die genomen kunnen worden zijn herstructureringsplannen voor bepaalde wijken, waarbij een mix ontstaat van koop- en huurwoningen, goedkope en duurdere woningen. Doorstroming is op deze manier binnen de wijk mogelijk zonder dat er van achterblijvers sprake is. Ook kunnen arbeidsbemiddeling en uitkeringsinstanties dichter naar de mensen toe worden gebracht. Daarnaast zijn rollen weggelegd voor de politie en het opbouwwerk, terwijl ook goed onderwijs aan scholen van belang is.
Kiezen tegen spreiding
Op juridische, praktische en principiële gronden moet tegen een hernieuwd spreidingsbeleid gekozen worden, waar het gaat om de toewijzing van woningen door verhuurders. Juridische gronden, omdat een onderscheid gemaakt op grond van ras niet toegestaan is; praktische gronden, omdat het huidige systeem op grond waarvan huizen worden toegewezen niet moet worden ingeruild voor een systeem dat onderscheid in de hand werkt doordat nieuwe subjectieve criteria worden ingevoerd. Ook principieel is het de vraag of de gesignaleerde problemen door spreiding kunnen worden opgelost. Het lijkt te makkelijk om ervan uit te gaan dat deze problemen slechts worden veroorzaakt door de plaats waar men zich bevindt.
Voetnoten:
1 De schrijfster dankt mr drs C.A. Tazelaar, die met zijn bijdrage 'Huisvesting' in C.F. Pattipawae en C.A. Tazelaar (red.), Met recht discriminatie bestrijden, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink, 1997, p. 141-157, de basis legt voor dit artikel
2 Ook de SP is reeds geruime tijd voorstander van het spreidingsbeleid: dit blijkt o.a. uit M. Trappenburg, 'Het gelijk van Jan Marijnissen', in het NRC Handelsblad, 5 april 2002.
3 F. van Veen, 'Marokkanen willen niet op een kluitje', in de Volkskrant, 24 mei 2002, p. 3 en 'Allochtonen willen zelf spreiding over de wijken', Metro, 31 mei 2002, p. 1.
4 KB 10 september 1974, A.C. Possel, 'Rechtspraak Rassendiscriminatie 1995', nr. 2, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1995.
5 De Huisvestingswet, die inmiddels de Woonruimtewet 1947 heeft vervangen, kent een vergelijkbaar artikel 5, zij het dat thans niet van doelmatige, maar van evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte gesproken wordt. De wetgever heeft er geen misverstand over laten bestaan dat de term 'evenwichtig' niet slaat op evenwichtige bevolkingsopbouw, maar op een beoogde samenhang tussen het woonruimteverdelingsbeleid en andere beleidsterreinen, zoals de ruimtelijke ordening (zie Nota naar aanleiding van het Eindverslag, 'Kamerstukken II', 1991-1992, 20 520, nr. 11, p. 8).
6 Circulaire MG 88-33 van 26 september 1988 over de huisvesting van minderheden is een geactualiseerde versie van MG 83-16 van 18 april 1983.
7 RR 1995, nr. 162.
8 Zie C.A.Tazelaar, 'Woningtoewijzing en etniciteit', in Migrantenrecht 1992 - nr. 2/3.
9 Zie daaromtrent C.A. Tazelaar, 'Selectief woningtoewijzingsbeleid: woningzoekende buiten spel', in NJB, 7 november 1991, afl. 39.
10 RR 1995, nr. 44.
11 J.W. Duyvendak, 'Zeven mythen over de wijkaanpak', in J.W. Duyvendak en R. Hortulanus, 'De gedroomde wijk, Methoden, mythen en misvattingen in de nieuwe wijkaanpak', Utrecht: Forum, 1999, p. 7-27 en L. Veldboer en R. Kleinhans, 'De gemengde wijk: living together apart', in J.W. Duyvendak en L. Veldboer (red.), 'Meeting Point Nederland, Over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie', Amsterdam: Boom, 2001, p. 51-73.
12 R. Kleinhans, L. Veldboer en J.W. Duyvendak, 'Integratie door Differentiatie? Een onderzoek naar de sociale effecten van gemengd bouwen', Ministerie van VROM, 2000, p. 127.
Mr. Drs. J.W. Nieuwboer was juridisch beleidsadviseur bij het LBR (nu Art.1)
Dit artikel is verschenen in Zebra-Magazine 2 / juni 2002.
