Wegens succes afgeschaft

De werkloosheid onder allochtonen daalde van 26 procent in 1994 naar 10 procent in 2002. Toch is er nog een behoorlijke achterstand ten opzichte van de autochtone bevolkingsgroep. Voor de zwakke arbeidsmarktpositie van etnische minderheden zijn verschillende oorzaken: het relatief lage opleidingsniveau van allochtonen, het gebrek aan taalvaardigheid in het Nederlands, de kloof tussen het zoekgedrag van autochtone werkgevers en allochtone werkzoekenden en discriminatie op grond van afkomst door werkgevers bij de werving en selectie van werknemers. De hardnekkige achterstand op de arbeidsmarkt vormt een rem op de maatschappelijke integratie van minderheden. De overheid wil juist de integratie van etnische minderheden bevorderen en het is dan ook niet verwonderlijk dat zij diverse maatregelen nam om de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden te verbeteren. Het LBR steunt de overheid in dit streven. Er blijkt echter een grote kloof te bestaan tussen wat in de wetgeving en beleidsnota’s staat en de uitwerking daarvan in de praktijk. Zo doet de overheid nu een stap terug, ondanks de aanhoudende structurele achterstand en daarmee gepaard gaande uitsluiting. In dit artikel worden enkele overheidsmaatregelen belicht, die bedoeld zijn om de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden te bevorderen. Achtereenvolgens komen aan de orde: het antidiscriminatiebeleid, de Wet SAMEN en de samenwerking met de sociale partners.

Maatregelen tegen discriminatie
Nederland kent verschillende wettelijke instrumenten voor de aanpak van discriminatie op de arbeidsmarkt, die al dan niet zijn ingevoerd naar aanleiding van internationale dan wel Europese verplichtingen. De belangrijkste is de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) die in 1994 in werking trad. Deze wet vervult een belangrijke functie bij de bestrijding van ongelijke behandeling op de arbeidsmarkt en is redelijk effectief. De Commissie geeft jaarlijks een groot aantal oordelen die betrekking heeft op discriminatie op grond van ras of nationaliteit op de arbeidsmarkt. De mogelijkheden die Strafwetgeving, Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet) en de Wet op de Ondernemingsraden bieden, worden nauwelijks benut. Daar komt bij dat in de Arbo-wet, discriminatie niet specifiek genoemd wordt als één van de onderwerpen waarop de werkgever verplicht is beleid te ontwikkelen. Naar de werking van deze wet, bij de aanpak van pesten en agressie op het werk, is onderzoek gedaan maar hierin werd geen specifieke aandacht geschonken aan discriminatie. Wel bleek dat meer werkgevers dan voorheen aandacht besteden aan de aanpak van agressie en pesten op het werk. Ondanks de voorhanden zijnde wettelijke instrumenten heeft de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie in 2001 in haar tweede rapport over Nederland, de Nederlandse regering op de vingers getikt. Zij wees hierin op het feit dat discriminatie een hardnekkig probleem is en blijft op de Nederlandse arbeidsmarkt.

Wet SAMEN
Naast antidiscriminatie maatregelen nam de overheid ook diverse andere maatregelen om de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden te verbeteren. Het bekendste voorbeeld is de Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen en haar opvolger de Wet SAMEN, die sinds 1998 van kracht is. De wet SAMEN legt werkgevers verscheidene verplichtingen op met als doel hen ertoe aan te zetten meer allochtonen in dienst te nemen. Zo moeten werkgevers elk jaar een rapport deponeren bij de Centra voor Werk en Inkomen (CWI) met daarin gegevens over onder meer het aantal allochtone werknemers in dienst, verspreid over de verschillende functieniveaus. Ook moeten werkgevers melden welke maatregelen ze hebben genomen om meer allochtone werknemers in dienst te nemen. De naleving van de Wet SAMEN bleef in het begin in gebreke, maar vertoont een opwaartse trend, waarbij vanaf 2000 een deponeringspercentage van rond de zeventig procent wordt gehaald. Niet alle ingeleverde rapporten voldoen echter aan de eisen die de Wet SAMEN stelt. Het enthousiasme voor de Wet SAMEN is gering bij de werkgevers. Toch heeft de wet wel degelijk bijgedragen aan de vergroting van de bewustwording over de achtergestelde arbeidsmarktpositie van etnische minderheden. De wet loopt op 1 januari 2004 af en de toekomst van de Wet SAMEN is vooralsnog onzeker. Het kabinet sprak zich uit tegen voortzetting van de Wet SAMEN. Vakbeweging en verschillende maatschappelijke organisaties pleiten voor het voortzetten van de Wet omdat zij haar zien als het enige wettelijke instrument dat inzicht verschaft in de arbeidsmarktsituatie van etnische minderheden.

Samenwerking met sociale partners
Als aanvulling op haar eigen arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden, sloot de overheid verschillende akkoorden met de sociale partners. Bijvoorbeeld het convenant van april 2000 met het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) Nederland en de Arbeidsvoorziening. Overeengekomen is om een groot aantal werkzoekende allochtonen te bemiddelen naar vacatures binnen het MKB. Het convenant is redelijk een succes gebleken. Tot 31 december 2002 zijn bijna 62.000 allochtonen aan de slag gegaan, en hebben werkgevers in het MKB ruim 78.000 vacatures aangemeld. Het convenant had echter een tijdelijke aard en is nu beëindigd. De Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s) zullen de aanpak die in dat kader is ontwikkeld, moeten overnemen in hun reguliere werkwijze. Of dat lukt, is nog maar de vraag. Reorganisaties binnen de CWI’s en de herpositionering van de bedrijfsadviseurs Minderheden zullen ongetwijfeld leiden tot bijstelling van prioriteiten. Deze adviseurs vervulden namelijk een belangrijke functie bij het ondersteunen en adviseren van bedrijven over het voeren van intercultureel personeelsbeleid. Tevens speelden zij een belangrijke rol bij het bevorderen van de in- en doorstroom van etnische minderheden op de arbeidsmarkt door onder meer het wegnemen van vooroordelen.

Ook grote ondernemingen kunnen uiteraard niet achterblijven. Met hen is in juni 2000 het Raamconvenant Grote Ondernemingen afgesloten. In het kader hiervan sloot de rijksoverheid met meer dan honderd ondernemingen convenanten af over de in- en doorstroom van etnische minderheden en het voeren van een multicultureel personeelsbeleid. Ondernemingen die deelnemen aan het convenant worden ondersteund door het projectbureau ’Ruim baan voor minderheden’ dat hier speciaal voor is opgericht. Een grote meerderheid van de ondernemingen vindt het convenant een geschikt instrument om vorm te geven aan een multicultureel personeelsbeleid. Aangezien niet alle bedrijven de afspraken binnen de afgesproken termijn hebben kunnen uitvoeren, is de doorlooptijd verlengd tot juni 2004. Uit de evaluatie van de voortgang van deze convenanten blijkt dat bij bedrijven die een hoge instroom van allochtonen hebben, ook sprake is van een hoge uitstroom van allochtonen. Dit draaideureffect kan erop duiden dat deze bedrijven wellicht niet ‘allochtoonvriendelijk’ genoeg zijn. Er worden onvoldoende maatregelen genomen om deze groep daadwerkelijk binnen te houden. Ook kan het zijn dat de heersende bedrijfscultuur niet op diversiteit van het personeelsbestand is afgestemd. Uit de evaluatie blijkt verder dat de uitvoering van de afspraken, in het bijzonder met betrekking tot de instroom, conjunctuurgevoelig is. Deze conclusie is niet verrassend, aangezien het succes van deze convenanten en die van het MKB-convenant voor een deel te danken is aan de gespannen arbeidsmarkt die Nederland de afgelopen jaren kenmerkte. Wanneer sprake is van economische teruggang blijkt dat nieuwelingen op de arbeidsmarkt, zoals etnische minderheden, sterk getroffen worden door de recessie. Het ligt dus in de lijn der verwachting te veronderstellen dat het succes van het MKB-convenant in de tussentijd teniet is gedaan. Zeker gezien het feit dat de allochtonen die in dat kader instroomden, vaak een flexibel arbeidscontract kregen.

De werkgevers- en werknemersorganisaties hebben in de Stichting van de Arbeid drie opeenvolgende minderhedenakkoorden gesloten, waarvan de laatste de titel van ‘Meer minderheden met mogelijkheden’ draagt. Binnen het akkoord dat loopt tot 2005 wordt prioriteit gegeven aan: het verder verhogen van het gemiddelde kwalificatieniveau van allochtone werknemers, het vergroten van de informatie over andere culturen en het bevorderen van wederzijds begrip voor verschillen, het voeren van een multicultureel personeelsbeleid en het blijvend tegengaan van discriminatie. Onduidelijk is in hoeverre deze aanbevelingen inbedding hebben gekregen in het beleid binnen organisaties.

Gebrek aan continuïteit
Behalve stimulerende maatregelen nam de overheid ook enkele besluiten, of is van plan deze te nemen, die ongunstig uitpakken voor etnische minderheden op de arbeidsmarkt. Zo is per 1 januari 2003 de functie van bedrijfsadviseur Minderheden afgeschaft. Deze had onder meer de taak om allochtone werkzoekenden en autochtone werkgevers dichter bij elkaar te brengen. Tevens ondersteunden zij bedrijven bij het ontwikkelen en implementeren van diversiteitbeleid. Uit een evaluatieonderzoek kwam naar voren dat deze Bedrijfsadviseurs goed functioneerden. Desondanks bestaat de functie niet meer. Ook de wet SAMEN heeft volgens het kabinet haar positieve effect bewezen. Ook hier neemt de overheid het standpunt in om de wet af te schaffen. Dit wekt de indruk dat de overheid effectieve maatregelen bij voorkeur niet handhaaft. De huidige trend die de overheid volgt, is het afsluiten van convenanten met het bedrijfsleven. Convenanten kunnen echter niet zonder meer wettelijke regelingen vervangen. Daarvoor zijn ze te vrijblijvend van karakter. De verschillende maatregelen van overheidswege zijn meestal van tijdelijke aard wat op zichzelf wel juist is. Hierdoor kunnen bepaalde scheve verhoudingen worden rechtgetrokken en achterstanden worden weggewerkt. Wanneer echter sprake is van structurele achterstand en uitsluiting van een bepaalde bevolkingsgroep, zoals dat het geval is bij etnische minderheden op de arbeidsmarkt, dan is het niet meer dan logisch om effectief beleid te continueren. Ook wanneer het doel van de maatregel (nog) niet is bereikt, ligt het voor de hand om de maatregel bij te stellen en eventueel aan te scherpen om alsnog de doelstellingen te verwezenlijken. In het geval van de Wet SAMEN is pas de laatste jaren een meerderheid van de werkgevers tot naleving overgegaan. En nu het vereiste draagvlak voor de naleving enigszins vorm krijgt, ziet het er naar uit dat het kabinet de wet bij het oud vuil zet.

Drs. E.L. Nieuwenhuizen is medewerker Documentatie en mr. N. Bochhah is juridisch beleidsadviseur, beiden werkzaam bij Art.1.

Dit artikel is verschenen in Zebra Magazine 4 / december 2003.