Veel woestijn en een enkele prairie

Stevens deed onderzoek naar de werking van gedragscodes bij de gemeenten Amsterdam en Rotterdam. Zij voerde het onderzoek uit via de Wetenschapswinkel Rechten, in opdracht van het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR). Gedragscodes zijn naast wet- en regelgeving een belangrijk instrument bij de bestrijding van rassendiscriminatie. Een gedragscode bestaat uit richtlijnen voor een organisatie hoe te handelen en kan gezien worden als een zelfreguleringsinstrument. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken gaf in 1992 een aanzet tot de ontwikkeling van meer gedragscodes. Overheidsorganisaties, politieke partijen en maatschappelijke organisaties ondertekenden destijds de Algemene Verklaring tegen Rassendiscriminatie. Sindsdien zijn voor verschillende branches gedragscodes ontwikkeld.

Leidinggevenden en vertrouwenspersonen
Stevens onderzocht in hoeverre de rol van leidinggevenden en vertrouwenspersonen van invloed kan zijn op de werking van gedragscodes. Zij interviewde P&O medewerkers, leidinggevenden en vertrouwenspersonen van gemeentelijke diensten en stadsdelen van Amsterdam en Rotterdam. Dat de werking van gedragscodes in veel gevallen te wensen overlaat, komt volgens Stevens vooral omdat bij leidinggevenden hiervoor de nodige draagvlak ontbreekt. Gedragscodes worden vaak niet bekend gemaakt onder het personeel. Daarnaast hebben veel organisaties geen vertrouwenspersoon in dienst. Stevens: 'Zolang deze ontbreekt, is er ook geen ingang om met een onafhankelijk iemand over ongewenst gedrag te praten. En als er wel een vertrouwenspersoon is aangesteld, blijkt aan de bekendheid van deze persoon binnen de organisatie het nodige te schorten. Daarentegen lijken mogelijke drempels, zoals taalbarrières, bereikbaarheid en de bereidheid om buiten de reguliere werktijd af te spreken, geen rol te spelen.'

Bestaan van gedragscodes zinvol
Stevens legt uit welke factoren van invloed kunnen zijn op de werking van de gedragscode binnen overheidsorganisaties. Stevens: 'Veel ambtenaren stellen zich in op 'life time employment'. Dit heeft twee gevolgen. Zo is een ambtenaar minder geneigd ontslag te nemen als hij slachtoffer is van ongewenst gedrag. Daarnaast is sprake van een verhoogde ontslagbescherming voor ambtenaren, waardoor ongewenst gedrag mogelijk langer voortduurt.'
Hoewel al verschillende wettelijke antidiscriminatiebepalingen bestaan, acht Stevens het tóch zinvol daarnaast tot invoering van gedragscodes over te gaan. 'Wanneer gedragsregels en procedures vaststaan, weten mensen en organisaties hoe te handelen en welke procedures gevolgd dienen te worden. Daarnaast zijn eigen regels laagdrempeliger, dit bevordert weer de naleving ervan. Ook kan de invoering van een gedragscode een positieve uitstraling op een organisatie hebben. Het sociale gezicht en het werkklimaat worden verbeterd,' aldus Stevens. Een gedragscode alleen is echter onvoldoende om discriminatie op het werk tegen te gaan. Het moet passen in een integraal beleid tegen discriminatie. En de code en het beleid moeten gedragen worden door zowel leidinggevenden als de direct verantwoordelijken voor de cultuur binnen de organisatie.

Beleidsregels
'Gedragscodes zijn bedoeld om het gedrag van werknemers te sturen en te beïnvloeden. Soms blijkt de gedragscode echter niet het gewenste effect te sorteren en in dat geval is handhaving van belang,' aldus Stevens. Zij maakt een onderscheid tussen intern en extern gerichte gedragscodes. De gemeenten Amsterdam en Rotterdam hebben codes die zich richten op discriminatie door medewerkers onderling (interne werking) en codes die zich richten op discriminatie door derden (klanten, leveranciers) jegens medewerkers (omgekeerde externe werking). Stevens kwalificeert de gemeentelijke gedragscodes als beleidsregels in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:81 jo 1:3 lid 4 Awb). Deze regels worden vastgesteld door de gemeenteraad.
Stevens: 'In beginsel worden (gemeentelijke) gedragscodes in eigen kring gehandhaafd. De interne formele handhaving geschiedt via klachtencommissies. Hiervoor bestaan klachtenregelingen. Meestal zijn er geen sanctiebepalingen opgenomen in de gedragscodes zelf. Middels disciplinaire maatregelen kan de naleving worden afgedwongen. Externe handhaving is ook mogelijk. De formele wijze is middels handhaving bij de rechter. De bestuursrechter is hierbij de meest relevante handhavinginstantie.'
Uit het onderzoek komt echter naar voren dat veel klachtencommissies een slapend bestaan leiden. Tevens wordt geen tot nagenoeg geen beroep gedaan op de externe handhavinginstanties.

Indeling in landschappen
De organisaties die Stevens voor haar onderzoek benaderde, verdeelde zij in vier categorieën: de oase, de prairie, de dorre vlakte en de woestijn. Deze categorieën bepalen de houding van de leidinggevenden ten aanzien van de gedragscode en beleid tegen discriminatie. De vier categorieën zijn als volgt uitgewerkt:

1. De oase: een gedragscode en specifiek beleid tegen discriminatie.
   Leidinggevenden van diensten en stadsdelen hechten grote waarde aan de gedragscode in zijn huidige of aangepaste vorm en de gedragscode komt ook duidelijk tot uitdrukking in een specifiek anti-discriminatiebeleid.
2. De prairie: een gedragscode en (enig) beleid tegen discriminatie als onderdeel van beleid tegen ongewenst gedrag.
   Leidinggevenden van diensten en stadsdelen hechten grote waarde aan de gedragscode in zijn huidige of aangepaste vorm en de gedragscode komt tot uitdrukking in een beleid tegen ongewenst gedrag, waarvan antidiscriminatiebeleid onderdeel uitmaakt.
3. De dorre vlakte: een gedragscode zonder betekenis. Wel enig beleid tegen ongewenst gedrag, maar zonder specifieke aandacht voor discriminatie.
   Leidinggevenden van diensten hebben wel een gedragscode in zijn huidige of aangepaste vorm, maar deze heeft in de praktijk weinig tot geen betekenis. Ook voeren leidinggevenden geen specifiek beleid tegen ongewenst gedrag.
4. De woestijn: een gedragscode zonder betekenis en geen beleid tegen discriminatie.
   Deze categorie betreft voorbeelden van een volledige afwezigheid van beleid tegen discriminatie. Evenmin wordt enige waarde gehecht aan de gedragscode. </ol>

De meeste organisaties zijn ingedeeld in de categorie 'de woestijn': zij hebben een gedragscode zonder betekenis en geen beleid tegen discriminatie. In deze gevallen wordt om diverse redenen geen waarde gehecht aan de gedragscode. Soms is de gedragscode een goede manier van 'windowdressing', of men geeft aan de code belangrijk te vinden maar door drukte geen tijd te hebben deze uit te voeren. Een ander opvallend argument is dat de anti-discriminatiecode als achterhaald wordt beschouwd, omdat de code is opgesteld in een periode dat de gemeente een voorkeursbeleid voerde. Stevens: 'Aangezien in bijna alle organisaties leidinggevenden de anti-discriminatiecodes niet steunen, spelen zij in de meeste gevallen geen rol als (klachten)kanaal ter effectuering van de code. Wel zijn veel leidinggevenden zich bewust van hun rol als klachtenkanaal.'

Stevens deed ook onderzoek naar het sanctiebeleid op grond van de gedragscodes. Hieruit bleek dat slechts zelden een sanctie wordt opgelegd op grond van overtreding van de gedragscode. In het enkele geval dat dit gebeurde, is deze binnen de organisatie geanonimiseerd bekend gemaakt.

Positieve praktijkervaring
Dat het anders kan, laat het onderzoek ook zien. Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) in Rotterdam en het Gemeentelijk Vervoerbedrijf (GVB) in Amsterdam vallen beiden onder de categorie 'prairie': een gedragscode en (enig) beleid tegen discriminatie als onderdeel van beleid tegen ongewenst gedrag. Bij SoZaWe bijvoorbeeld is de code bekendgemaakt door bij het salarisstrookje een samenvatting toe te voegen. Tevens werd een brief bijgevoegd met het verzoek om ongewenst gedrag aan de orde te stellen op het werkoverleg. Daarnaast kregen leidinggevenden een tweedaagse training 'ongewenst gedrag'. Naast het beleid tegen ongewenst gedrag bestaat tevens beleid in het kader van tegengaan van het ziekteverzuim. Een van de belangrijkste oorzaken van ziekteverzuim is het bestaan van arbeidsconflicten. Werknemers worden gemotiveerd om hun problemen bespreekbaar te maken. Mede hierdoor daalde het ziekteverzuim aanzienlijk. Tevens schenkt SoZaWe veel aandacht aan het sanctiebeleid. Zij acht het van groot belang dat bij het voeren van een beleid tegen ongewenst gedrag een positieve werking van het sanctiebeleid uitgaat. Het is van belang duidelijk te maken dat ongewenst gedrag niet wordt getolereerd, ongeacht positie of status.

Het Gemeentelijk Vervoerbedrijf (GVB) in Amsterdam kent een aangepaste gedragscode ongewenst gedrag en een eigen klachtenregeling. Onder de gedragscode vallen onder meer seksuele intimidatie, agressie, geweld en discriminatie. Het GVB stelt op dit moment 'people' managers aan als leidinggevenden. Zij hebben een voortdurende relatie met hun medewerker. Sinds de komst van leidinggevenden in het middenkader verminderde het aantal klachten in deze organisatie.

Anti-discriminatiecodes, een onderzoek naar de werking van gemeentelijke gedragscodes ter voorkoming en bestrijding van (rassen) discriminatie op de werkvloer in Amsterdam en Rotterdam, P. Stevens, Wetenschapswinkel Rechten, november 2003, prijs €11,60, disciplinegroep staats- en bestuursrecht.

De Wetenschapswinkel Rechten heeft als taak een brugfunctie te vervullen tussen Universiteit en Maatschappij. Zij maakt wetenschappelijk juridisch onderzoek toegankelijk voor non-profit organisaties. De Wetenschapswinkel is verbonden aan de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.

Voor nadere inlichtingen kunt u terecht bij Najat Bochhah, juridisch beleidsadviseur Art.1, tel 010-2010201, e-mail.

Mr. drs. R. van Musscher is hoofd van de Wetenschapswinkel Rechten te Utrecht.

Dit artikel is verschenen in Zebra Magazine 4 / december 2003.