Wet ‘Inburgering in het buitenland’: juridische en praktische bezwaren

Volgens de Contourennota ‘Herziening van het inburgeringsstelsel’ (april 2004) moeten mensen die willen migreren naar Nederland al bij binnenkomst beschikken over basiskennis van de Nederlandse samenleving en de Nederlandse taal. In andere woorden: deze mensen moeten inburgeren voordat ze naar Nederland komen. Om deze inburgering in het buitenland mogelijk te maken is Wetsvoorstel 29700 nr. 3 (verder: ‘wetsvoorstel’) ingediend.

De regeling geldt voor mensen die een machtiging voor voorlopig verblijf (mvv) moeten aanvragen om tot Nederland toegelaten te worden. Inburgering in het buitenland wordt als nieuw toelatingsvereiste toegevoegd aan artikel 16 van de Vreemdelingenwet 2000.

In het wetsvoorstel wordt onderscheid gemaakt naar nationaliteit: mensen uit bepaalde landen worden vrijgesteld van het mvv-vereiste en daarmee van inburgering in het buitenland. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt aangegeven welke landen dit zijn en waarom hun onderdanen vrijgesteld worden. Het gaat om onderdanen van een beperkt aantal ontwikkelde westers(-georiënteerd)e derde landen als Australië, Canada, Japan, Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten en Zwitserland.

Het specifieke onderscheid tussen nationaliteiten dat in dit wetsvoorstel wordt gemaakt is echter in strijd met het discriminatieverbod uit het Internationale Verdrag Inzake Uitbanning van Rassendiscriminatie en met het gelijkheidsbeginsel dat voortkomt uit het Internationaal Verdrag Inzake Burgerlijke en Politieke Rechten.

De minister motiveert de vrijstelling van onderdanen uit de in de toelichting genoemde landen met het argument dat ze afkomstig zijn uit landen die in sociaal-economisch, maatschappelijk en politiek opzicht te vergelijken zijn met Europese landen, en dat deze vrijstelling dus niet zal leiden tot ongewenste immigratie en wezenlijke problemen bij de integratie in de Nederlandse samenleving.

Deze argumenten zijn echter geenszins voldoende om dit onderscheid tussen nationaliteiten te mogen maken.

De minister heeft weliswaar (volgens artikel 17, lid 1 sub a van de Vreemdelingenwet 2000) de bevoegdheid om naast landen die op grond van internationaal-rechtelijke verplichtingen vrijgesteld zijn (zoals EU lidstaten), ook andere landen aan te wijzen die vrijgesteld worden van het mvv vereiste.

Maar de minister mag daarbij volgens het internationale recht alleen onderscheid maken indien dit een legitiem doel dient, er een voldoende zwaarwegende reden aan ten grondslag ligt , de maatregel geschikt is en de maatregel voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.

Het doel van de maatregel (het verkrijgen van kennis van taal en maatschappij) kan als legitimering gezien worden voor het maken van onderscheid. Maar: de maatregel is niet geschikt. Een algemene vrijstelling van bepaalde landen (en al hun onderdanen) van de inburgering in het buitenland is in strijd met het uitgangspunt van het wetsvoorstel, namelijk dat migranten bij binnenkomst moeten beschikken over basiskennis van taal en samenleving (zie contourennota).

Er zijn nog andere redenen aan te geven waarom de maatregel niet geschikt is. Ten eerste zijn er meer landen aan te geven die in sociaal-economisch, maatschappelijk en politiek opzicht te vergelijken zijn met Europese landen (bijvoorbeeld Israël) en die niet vrijgesteld zijn van de mvv-plicht.

In de tweede plaats: wanneer een bepaald land als geheel in sociaal-economisch, maatschappelijk en politiek opzicht te vergelijken is met Nederland, zegt dat vaak nog niets over het persoonlijke ontwikkelingsniveau en de mogelijkheden tot participatie aan de Nederlandse samenleving van het individu dat verblijf in Nederland aanvraagt. De kans is groot dat bijvoorbeeld een hoog opgeleid (eventueel westers georiënteerd) persoon uit India minder aanpassingsproblemen zal hebben dan een laag opgeleide man of vrouw uit de Verenigde Staten. Toch wordt de laatste vrijgesteld op grond van de aanwijzingbevoegdheid van de minister.

Het wetsvoorstel is ook in strijd met artikel 14 in combinatie met artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het Europese hof heeft bepaald dat onderscheid tussen EG onderdanen en derdelanders geen strijd levert met artikel 14 (verbod op discriminatie) en 8 EVRM (recht op eerbiediging van het familie leven). Maar onderscheid tussen derdelanders onderling zal wel tot strijd met de genoemde artikelen leiden.

De vrijstelling van het mvv-vereiste (en daarmee van inburgering in het buitenland) geldt niet voor de landen die traditioneel de meeste migranten leveren zoals Turkije en Marokko. Onderdanen van deze landen kunnen bij het Europees hof beargumenteren dat hun recht op eerbiediging van het familieleven geschonden wordt omdat ze extra voorwaarden opgelegd krijgen terwijl dit niet geldt voor andere derde landen. Als dit onderscheid niet gebaseerd is op internationaalrechtelijke verplichtingen, zal het niet door het Europese hof geaccepteerd worden.

Het wetsvoorstel zal voornamelijk gevolgen hebben voor de huwelijksmigranten, waarvan er jaarlijks ongeveer 20.000 naar Nederland komen. Ongeveer de helft van deze mensen heeft een autochtone Nederlandse partner. Deze autochtone Nederlanders beheersen de Nederlandse taal en hebben voldoende kennis van de Nederlandse samenleving en zullen dus over het algemeen niet heel veel moeite hebben om hun partners te laten inburgeren. De meerwaarde van inburgering in het buitenland is voor hun partners dus nauwelijks aanwezig.

Een belangrijk nadeel van inburgering in het buitenland voor zowel autochtoon als allochtoon is dat men vertraging oploopt bij de aanvang van het gezinsleven. Het is te verwachten dat men, ook als de komst naar Nederland moet worden uitgesteld, toch de relatie voortzet. Kinderen die in die periode geboren worden zullen moeten wachten tot vader of moeder de inburgering in het buitenland heeft afgerond voordat ze naar Nederland kunnen komen. Dit komt de taalverwerving van de kinderen natuurlijk niet ten goede.

Vrijstellingen zouden eigenlijk op individuele gronden gegeven moeten worden aan mensen van wie ook echt blijkt dat ze de mogelijkheden hebben om volwaardig te participeren in de Nederlandse maatschappij. Er kan gebruik gemaakt worden van de bevoegdheid van de minister (op grond van artikel 17 lid 1 sub g Vreemdelingenwet 2000) om bepaalde categorieën mensen vrij te stellen van de mvv-plicht. Een vrijstellingscategorie zou bijvoorbeeld opleidingsniveau of relevante werkervaring kunnen zijn.

In de praktijk zullen de meeste mensen die onder deze individuele categorieën vallen onderdaan zijn van landen die door de minister op dit moment vrijgesteld zijn. Maar ook mensen uit andere derde landen, die weinig moeite hebben om in de Nederlandse maatschappij te participeren, maken bij een individuele afweging kans om vrijgesteld te worden van het mvv-vereiste en dus van inburgering in het buitenland. Deze werkwijze strookt meer met het uitgangspunt van het wetsvoorstel (en de contourennota) en levert bovendien geen strijd met internationale verdragen.

Wanneer vrijstellingen worden gegeven op individuele gronden gegeven, zijn de genoemde praktische en juridische bezwaren tegen het huidige wetsvoorstel niet aan de orde.

(Deze tekst is op 14 februari 2005 verstuurd aan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en aan de leden van de Tweede Kamer Commissie Integratie)

Joost van der Vlist was juridisch beleidsadviseur bij het LBR (nu Art.1).