Inburgeringsplannen van minister Verdonk nog steeds in strijd met internationale rechtsnormen

Het door de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ) voorgestelde en door de minister overgenomen criterium met betrekking tot de inburgeringsplicht voor oud- en nieuwkomers is nog steeds in strijd met internationale rechtsnormen op het gebied van discriminatie en tevens in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid. De toepassing van het criterium leidt tot ontoelaatbare indirecte discriminatie. Naast de juridische zijn er ook praktische bezwaren. Teveel mensen voor wie de inburgering bedoeld is, worden niet bereikt. De voorgestelde plannen zijn daarmee geen passende oplossing voor de huidige problematiek.

Hieronder een nadere uitwerking van het standpunt van het LBR met betrekking tot de inburgeringsplicht voor oudkomers.

Het oorspronkelijke inburgeringscriterium van de minister is door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken verworpen vanwege strijd met internationale rechtsnormen. ¹

Het oorspronkelijke inburgeringscriterium dat de minister hanteerde in de Contourennota was:

• Nederlanders en vreemdelingen die geboren zijn buiten het grondgebied van de Europese Unie dan wel de Europese Economische Ruimte, en
• Nederlanders die zijn genaturaliseerd vóór 1 april 2003 (op basis van de oude Rijkswet op het Nederlanderschap).

Naast strijd met het EG-verdrag en andere internationale verdragen was de belangrijkste conclusie van de ACVZ, dat het criterium in strijd is met het internationaal rechtelijk discriminatieverbod. Er wordt op grond van het criterium onderscheid gemaakt tussen Nederlanders op grond van afkomst. Het doel van de inburgering is op zich legitiem: namelijk het laten inburgeren ter bevordering van de participatie in de maatschappij. Echter, het in de contourennota gebruikte criterium is in strijd met o.a. het discriminatieverbod, omdat de geplande maatregelen niet geschikt ² zijn om het doel te bereiken. De ACVZ concludeerde dat de voorgestelde maatregelen zowel ‘over’ als ‘underinclusive’ zijn en daarmee dus niet geschikt , omdat de maatregelen deels de verkeerde personen treffen.

Het door de ACVZ voorgestelde en door de minister overgenomen inburgeringscriterium

Inburgering wordt in de nieuwe plannen opgelegd aan alle personen die zich in Nederland duurzaam willen en mogen vestigen (nieuwkomers), alsmede aan al degenen die duurzaam in Nederland verblijven ten tijde van de inwerkingtreding van de nieuwe inburgeringswet (oudkomers), en die niet gedurende tenminste 8 jaar van de leerplichtige leeftijd in Nederland verblijf hebben gehad.

Uitzonderingen geformuleerd door de ACVZ en de minister op de inburgeringsplicht. ³

• Personen die op grond van het EU-recht en internationale verdragen niet tot inburgering kunnen worden verplicht.
• Personen van 65 jaar en ouder.
• Personen die bijvoorbeeld in het bezit zijn van Nederlandse, Antilliaanse of Arubaanse diploma’s op het niveau van wetenschappelijk onderwijs, hoger beroepsonderwijs en bepaalde vormen van voortgezet onderwijs.

Personen met buiten het koninkrijk behaalde diploma’s, die tevens inhouden dat de bezitter de Nederlandse taal beheerst, behoren mogelijk ook tot de uitzonderingen. De minister heeft echter grote aarzelingen met betrekking tot deze categorie in verband met mogelijke fraudegevoeligheid.

Niet onder de inburgeringsplicht vallen:

De meeste autochtone Nederlanders zullen niet onder de inburgeringsplicht vallen. Zij zijn in Nederland geboren en over het algemeen gedurende de leerplichtige leeftijd in Nederland opgegroeid. Er zijn natuurlijk uitzonderingen. Autochtone Nederlanders, die gedurende de leerplichtige leeftijd niet acht jaar in Nederland verbleven, vallen wel onder de inburgeringsplicht.

Een groot aantal Turkse onderdanen valt waarschijnlijk niet onder de inburgeringsplicht vanwege internationaal rechtelijke verdragsverplichtingen. ⁴ Het gaat met name om de eerste generatie Turkse zelfstandigen, dienstverleners en werknemers, voor zover zij arbeid verrichten, en tot het gezin behorende familieleden van voornoemde werknemers. ⁵
Antilliaanse burgers vallen niet onder de inburgeringsplicht voor zover zij in het bezit zijn van één van de door de minister genoemde diploma’s. Het is nog niet helemaal duidelijk om hoeveel Antillianen het gaat. Dit aantal is mede afhankelijk van het soort diploma’s dat de minister als vrijstelling accepteert voor de inburgering.

Wel onder de inburgeringsplicht vallen:

Zoals al eerder gezegd vallen autochtonen Nederlanders die gedurende de leerplichtige leeftijd een aantal jaren in het buitenland verbleven wel onder het inburgeringsplicht (bijvoorbeeld: Nederlanders die in België woonden en onderwijs volgden). Tevens zijn inburgeringsplichtig alle allochtone Nederlanders, voor zover zij niet gedurende de leerplichtige leeftijd tenminste 8 jaar in Nederland verbleven en ze niet onder andere uitzonderingscategorieën (zoals bijvoorbeeld Turken op grond van internationale verdragsverplichtingen en Antillianen voor zover die over de door de minister genoemde diploma’s beschikken) vallen. Verder vallen alle vreemdelingen (alle oudkomers die niet de Nederlandse nationaliteit hebben) die in Nederland verblijven op grond van een verblijfsvergunning (bijvoorbeeld asielzoekers of mensen die in het kader van gezinsvorming naar Nederland zijn gekomen) onder de inburgeringsplicht.

Het LBR is van mening dat het door de ACVZ voorgestelde criterium ook discriminerend is. Er wordt indirect onderscheid gemaakt tussen Nederlanders op grond van afkomst. Autochtone Nederlanders zijn in Nederland geboren en verblijven in het algemeen, gedurende de leerplichtige leeftijd in Nederland. De meeste mensen die niet in Nederland geboren zijn, zijn inburgeringsplichtig omdat ze vaak niet, gedurende de leerplichtige leeftijd, acht jaar in Nederland verbleven. Of iemand wel of niet in Nederland geboren is (afkomst), is dus van belang. Van alle mensen die de Nederlandse nationaliteit hebben, maar niet in Nederland geboren zijn, is het merendeel allochtoon. Deze groep allochtonen is vaak op latere leeftijd naar Nederland gekomen en valt automatisch onder de inburgeringsplicht omdat men niet, gedurende de leerplichtige leeftijd, acht jaar in Nederland heeft verbleven. Indirect richten de inburgeringsmaatregelen zich dus grotendeels op allochtonen. Dit is één van de redenen waarom het oude, in de contourennota gehanteerde, criterium door de ACVZ werd afgekeurd. Het nieuwe, door de ACVZ voorgestelde criterium, maakt wederom onderscheid op grond van afkomst en dit is in strijd met het discriminatieverbod. Staten mogen op grond van internationaal recht slechts onder bepaalde voorwaarden onderscheid maken.

De internationale rechtsnormen met betrekking tot discriminatie en ongelijke behandeling ⁶

Op grond van de internationale rechtsnormen mag door een verdragsstaat onderscheid gemaakt worden als ⁷:

a. De maatregel een legitiem doel dient, niet inherent discriminatoir is en er een zwaarwegende reden aan ten grondslag ligt.
b. De maatregel geschikt (‘fit’) is (met de maatregel kan het doel bereikt worden).
c. De maatregel voldoet aan de eisen van subsidiariteit.
d. De maatregel voldoet aan de eisen van proportionaliteit.

De inburgeringsmaatregel dient wellicht een legitiem doel, maar is inherent discriminatoir en niet geschikt om het beoogde doel te bereiken. Het doel op zich kan objectief beoordeeld worden. Het doel van inburgering – iedereen die duurzaam in Nederland verblijft, dient te beschikken over voldoende kennis van het Nederlands en de Nederlandse samenleving om in de samenleving te kunnen participeren – beoogt niet te discrimineren. ⁸ De uitwerking van de maatregel leidt echter tot indirecte discriminatie. Zoals eerder opgemerkt vallen met name allochtone Nederlanders onder de inburgeringsplicht. Het gemaakte onderscheid is weliswaar indirect, maar maakt, net als het in de contourennota gebruikte criterium, onderscheid naar afkomst.

Daarnaast is het nieuwe criterium in strijd met het internationale discriminatieverbod, omdat de werking van de maatregel nog steeds zowel ‘over’ als ‘underinclusive’ is. Een maatregel is geschikt als het gebruikte middel naar zijn aard toegesneden is op de nagestreefde doelstelling. Het middel schiet echter zijn doel voorbij op het moment dat personen, die geen inburgering behoeven, wel inburgeringsplichtig worden en vice versa. Dit lijkt bij de huidige voorstellen het geval te zijn. Immers, bij hantering van het door de ACVZ voorgestelde criterium zijn veel meer mensen inburgeringsplichtig dan de bedoeling was.

Aan de eis van subsidiariteit is in zoverre voldaan, dat er geen andere middelen zijn, die minder inbreuk maken op de rechten van de doelgroep en hetzelfde effect bewerkstelligen. In andere woorden: er is op dit moment geen regelgeving, waarmee een algemene inburgeringsplicht afgedwongen kan worden, die minder inbreuk maakt op de rechten van de doelgroep.

Met betrekking tot de proportionaliteit kan het volgende gesteld worden: het middel moet in redelijke verhouding staan tot het doel. Is er een proportionele verhouding tussen enerzijds het belang van de maatschappij bij inburgering en anderzijds de geschonden belangen van het individu? Dit zou het geval kunnen zijn als de maatregel degene treft op wie hij gericht is. Met de huidige voorstellen worden echter veel mensen die geen baat hebben bij inburgering toch een inburgeringsplicht opgelegd. De aantasting van de rechten van het individu zou in dat geval zwaarder moet wegen dan het algemeen belang.

Conclusie

Het huidige inburgeringscriterium zoals voorgesteld door de ACVZ en overgenomen door de minister is nog steeds in strijd met het discriminatieverbod. Daarnaast wordt ook het beginsel van rechtszekerheid geschonden van burgers met de Nederlandse nationaliteit. Immers, de inburgeringsplicht brengt weliswaar geen wijziging in de nationaliteit van de betrokkenen, maar wijzigt wel hun rechtspositie. Mensen, die genaturaliseerd zijn, mochten er vanuit gaan dat hun het Nederlanderschap en de daarmee gepaard gaande burgerschapsrechten zijn toegekend, omdat zij geacht werden voldoende met de Nederlandse samenleving te zijn vervlochten. Met terugwerkende kracht onderdanen verplichtingen opleggen, is volgens het LBR hiermee in strijd.

De consequentie van de voorgestelde maatregelen is dat een belangrijk deel van de mensen voor wie de maatregel bedoeld is, nu juist wordt uitgezonderd van de inburgeringsplicht. ⁹ Daarnaast zijn er veel mensen die geen baat hebben bij een inburgering, maar die wel onder de inburgeringsplicht vallen (bijvoorbeeld: Surinamers die de Nederlandse taal goed beheersen). Dit zal eerder tot onvrede dan tot betere participatie aan de Nederlandse samenleving leiden.

Gezien het bovenstaande is het LBR het dan ook niet eens met de minister wat betreft het verplicht inburgeren van oudkomers. Met betrekking tot de groep oudkomers kunnen alleen uitkeringsgerechtigden via toeleiding tot de arbeidsmarkt verplicht worden tot cursussen. Er zijn binnen de huidige regelgeving voldoende middelen hiervoor. Voor overige oudkomers pleit het LBR voor stimuleringsmaatregelen om inburgering op vrijwillige basis te bevorderen. Het is duidelijk dat de minister wil breken met vrijblijvende houding, die de Nederlandse overheid van oudsher had, met betrekking tot de inburgering van in Nederland verblijvende mensen. Echter inzichten vanuit het verleden, die nu als fout of achterhaald gezien worden, moeten niet via wetgeving met terugwerkende kracht ten koste van burgers hersteld worden.

Voetnoten

¹ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Van Contourennota naar Inburgeringswet

² Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Van Contourennota naar Inburgeringswet blz.25

³ Herziening inburgeringstelsel blz.19

⁴ Herziening inburgeringstelsel blz.37/38 EU – Associatieverdrag met Turkije

⁵ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Van Contourennota naar Inburgeringswet blz. 30

⁶ Artikel 2 lid 1 en artikel 26 IVBPR en artikel 1 Internationaal verdrag inzake uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie

⁷ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Van Contourennota naar Inburgeringswet blz.24

⁸ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Van Contourennota naar Inburgeringswet blz.25

⁹ Zie eerder genoemde voorbeelden op blz.1 en 2