Grondrecht op betoging uit evenwicht

Beperkingen aan openbare manifestaties

In artikel 9, eerste lid van de Grondwet is het recht van betoging als een van de grondrechten neergelegd. Hieraan gekoppeld is de mogelijkheid regels te stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden (art. 9, tweede lid Gw).

De Wet openbare manifestaties (Wom) biedt het gemeentebestuur de mogelijkheid het recht op betoging te beperken door middel van het verplicht stellen van een voorafgaande kennisgeving van voorgenomen betogingen op openbare plaatsen. De beperkende bevoegdheid kan volgens artikel 2 Wom "slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden", overeenkomstig de uitzondering in de Grondwet. Er dient een verordening door de gemeenteraad te worden vastgesteld waarin wordt aangegeven in welke gevallen voorafgaande kennisgeving van een betoging vereist is. Indien de gemeente over een dergelijke kennisgevingsverordening beschikt kan de burgemeester vooraf specifieke voorschriften of beperkingen aan een betoging opleggen. Ook een verbod hoort in dat geval tot de mogelijkheden.

Op grond van art. 5 lid 2 onderdeel c Wom kan een voorgenomen betoging vooraf worden verboden indien verwacht mag worden dat de betoging uit de hand zal lopen en er geen mogelijkheid is de demonstranten voldoende politiebescherming te bieden. ¹

Verbod betoging Kerkrade

Onlangs was het in de gemeente Kerkrade zover. Bij besluit van 9 maart 2001 verbood de burgemeester van Kerkrade een voorgenomen betoging van de extreemrechtse Nederlandse Volksunie, gepland op 24 maart 2001. Op 12 maart diende de NVU een bezwaarschrift in bij de burgemeester en tegelijkertijd wendde men zich tot de president van de arrondissementsrechtbank te Maastricht met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, te treffen.

In artikel 8:81 van de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de president van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij heeft het oordeel van de president een voorlopig karakter. Een en ander is vergelijkbaar met het kort geding bij de burgerlijke rechter.

Motivering Burgemeester

De president van de rechtbank ging ervan uit dat hij inderdaad bevoegd was en dat er een spoedeisend belang was. Hij ging uit van een aangekondigde demonstratie van 300 tot 400 personen, met als begin- en eindpunt de Duitse buurgemeente Herzogenrath. Voorts ging hij uit van de volgende overwegingen van de burgemeester om de demonstratie te verbieden:
bq. "... geconstateerd is dat via diverse kanalen en media opgeroepen is om deel te nemen aan demonstraties die beoogd worden gelijktijdig gehouden te worden in Kerkrade. Er zal sprake zijn van een massale demonstratie-deelname die de bij de kennisgevingen aangegeven te verwachten aantallen in veelvouden zal overtreffen. Er zal een zeer ernstig risico aanwezig zijn voor niet-controleerbare confronterende samenballing van een grote massa demonstraten. In het centrum van Kerkrade en de directe omgeving zullen in verband met de winkelfuncties op reguliere zaterdagen zeer veel mensen aanwezig zijn. Bovendien zal als gevolg van reeds geplande activiteiten en evenementen het centrum van Kerkrade bezocht worden door een extra groot aantal mensen. Er is dus een directe vrees voor ernstige ongeregeldheden en wanordelijkheden met groot gevaar voor verstoring van de openbare orde. Daarnaast moet worden geconcludeerd dat dit groot gevaar niet of nauwelijks kan worden weggenomen door het stellen van beperkingen dan wel blijkens politie-rapportages beschikbare politiebescherming."

De burgemeester zal, wordt geconcludeerd, niet in staat zijn om de betogingen en in relatie daarmee de openbare orde in Kerkrade de nodige politiebescherming te bieden.

Preventief verbod slechts in dwingende situaties

De president van de rechtbank staat niet open voor deze argumenten, die toch direct naar de wet (verkeersproblemen en wanordelijkheden) verwijzen, en oordeelt dat een betoging slechts in dwingende situaties preventief verboden mag worden. Een beperking kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover de deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde ten gevolg zal hebben. De burgemeester hoort haar de nodige politiebescherming te bieden teneinde haar doorgang te doen vinden. Er is pas sprake van een uitzondering als er een bestuurlijke overmachtsituatie dreigt te ontstaan: wanneer een betoging naar redelijke verwachting gepaard zal gaan met wanordelijkheden op zodanig schaal dat er niet voldoende politie ingezet kan worden om daaraan het hoofd te bieden, kan een betoging worden verboden.

De burgemeester heeft zijn besluit gebaseerd op de vrees voor het ontstaan van wanordelijkheden die niet met de beschikbare politie-inzet kunnen worden voorkomen. Dit is met name gegrond op de aangekondigde (en ook verboden) tegendemonstraties, alsook op de omstandigheid dat het organiserend comité recentelijk betrokken is geweest bij een vijftal demonstraties in Duitsland waarbij zich, ondanks een politie-inzet van circa 2000 manschappen, ongeregeldheden hebben voorgedaan en strafbare feiten zijn gepleegd.

De president overweegt dat de vrees voor wanordelijkheden op geen enkele wijze nader is onderbouwd. De burgemeester heeft de president er niet van kunnen overtuigen dat in het onderhavige geval de inzet van de normaliter beschikbare manschappen, eventueel vermeerderd met hetgeen wordt ingezet bij risico-wedstrijden in het Parkstad Limburg-Stadion, ontoereikend zou zijn, vooral omdat een politie-rapportage met meer details op de zitting ontbrak. Ook is volgens de president niet inzichtelijk gemaakt waarom lichtere maatregelen geen uitkomst kunnen bieden, dan wel het stellen van voorschriften en/of beperkingen.

Tenslotte kan de verwachting dat als gevolg van de demonstratie wellicht strafbare feiten zullen voorvallen volgens de president geen grond voor een verbod zijn. Alleen de ernst van de te verwachten wanordelijkheden en de bestaande mogelijkheden deze te bestrijden, kunnen een rol spelen bij een eventueel verbod.

De president schorst dan ook het bestreden besluit, met als gevolg dat de demonstratie gehouden kon worden.

Restrictieve uitleg

Het valt op dat de redenering van de president gebaseerd is op een zeer restrictieve uitleg van de uitzonderingen die in de wet genoemd worden. Hij beschouwt eerdere voorvallen in Duitsland als niet maatgevend. Op een eenzijdige manier benadrukt hij het grondrecht van de vrijheid van betoging, zonder aandacht te geven aan de nuanceringen daarop.

Dit doet terugverlangen naar het verleden, toen een evenwichtige afweging tussen de verschillende belangen van partijen tot andere uitkomsten leidde. Zo'n tien jaar geleden bijvoorbeeld, was de voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State bevoegd in urgente kwesties omtrent demonstraties te oordelen. In een zaak van 21 maart 1989 van de Centrumdemocraten tegen de burgemeester van Leerdam (KG 1989, 158) werd geoordeeld dat tegendemonstraties niet doorslaggevend waren, maar wel een factor waren, waarin in het geheel van de beoordeling betekenis toekwam. Met betrekking tot de politie werd aangenomen dat die volstrekt onvoldoende aanwezig kon zijn om het redelijkerwijs te voorziene grootscheepse gebeuren ter plaatse in de hand te kunnen houden. De burgemeester heeft dus, volgens de voorzitter, niet in onredelijkheid tot het bestreden besluit kunnen komen.

Hetzelfde oordeelde de voorzitter op 1 juni 1989 in een zaak van de Centrumdemocraten tegen de burgemeester van Rotterdam (KG 1989, 272). Na afweging van de betrokken belangen kon worden geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid tot het betrokken besluit heeft kunnen komen. Ook hierbij speelden tegendemonstraties en een gebrek aan politiekracht een rol.

Concluderend kan gesteld worden dat de President van de rechtbank Maastricht het grondrecht op betoging zonder oog voor nuances benadert, terwijl in het verleden bij de Raad van State een redelijkheidstoets werd gehanteerd, waarbij belangen tegen elkaar werden afgewogen. Deze laatste aanpak verdient de voorkeur. Ook als men achteraf ziet hoe de demonstratie in Kerkrade uiteindelijk heeft plaatsgevonden, met een hermetisch afsluiten van de stad en een politie-inzet die bijna een miljoen gulden kostte[2], is het verwonderlijk dat de argumenten van de burgemeester zo weinig weerklank hebben gevonden.

Voetnoten:

¹ C.F. Pattipawae en C.A. Tazelaar (red.), Met recht discriminatie bestrijden, Deventer: 1997, p. 165-166.

² J. Adriaens, "NVU trekt bezwaren demonstratieverbod in", Dagblad de Limburger, 5 april 2001.

Mr. Drs. J.W. Nieuwboer was juridisch beleidsadviseur bij het LBR.

Dit artikel is verschenen in Zebra-Magazine 2 / juni 2001.