Dossiers
Activiteiten
Mensenrechtenverdrag uitgebreid met algemeen discriminatieverbod
12e Protocol moet beperktheid van artikel 14 EVRM opheffen
door Aranka Kellermann en Carolina de Fey - 01.02.2001
Dossier: Europa en mensenrechten
Het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) bevat in artikel 14 een beperkt verbod van discriminatie. Burgers kunnen alleen een beroep op dit artikel doen in samenhang met een van de andere bepalingen van het EVRM. Ter bevordering van een betere bescherming tegen discriminatie is een algemeen discriminatieverbod opgesteld in het 12e Protocol bij het EVRM.
Mensenrechten in Europa 1
Het recht om gevrijwaard te blijven van discriminatie op grond van ras is een erkend mensenrecht dat reeds enkele decennia in regelingen, wetten en verdragen is vastgelegd. Het belang van een verbod van rassendiscriminatie wordt ook door de Raad van Europa erkend. De Raad van Europa, opgericht kort na de Tweede Wereldoorlog, heeft als doel een nauwere samenwerking tussen de Europese staten te bewerkstelligen. Alleen Europese staten die de beginselen van de rechtsstaat (rule of law) erkennen en de rechten van de mens beschermen, kunnen lid worden van de Raad (artikel 3 Statuut).
Om de bescherming van de mensenrechten in Europa te bevorderen werd door de Raad van Europa op 4 november 1950 het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) gesloten. Het verdrag heeft betrekking op burgerlijke en politieke grondrechten. De rechten in dit verdrag worden toegekend aan een ieder die zich binnen de jurisdictie van een verdragsluitende partij bevindt (artikel 1 EVRM).
Vrijwaring van discriminatie in het EVRM
Het fundamentele recht gevrijwaard te blijven van discriminatie, is opgenomen in artikel 14 EVRM:
bq. "Het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status."
Door de formulering van artikel 14 EVRM geldt het verbod van discriminatie alleen voor de rechten en vrijheden genoemd in het EVRM. Deze rechten en vrijheden staan vermeld in titel 1 EVRM. Een beroep op artikel 14 is alleen mogelijk in samenhang met een van de bepalingen uit deze titel.
Discriminatie op andere gebieden dan die genoemd in titel 1, kunnen niet met een beroep op artikel 14 EVRM worden bestreden.
Verdergaande bescherming tegen (rassen)discriminatie
Sinds de jaren zestig zijn er binnen de Raad van Europa studies en voorstellen gedaan om tot een verdergaande bescherming tegen discriminatie te komen. Door signalering van een toename van racisme, antisemitisme en intolerantie binnen Europa is ook de bescherming tegen rassendiscriminatie meer onder de aandacht gekomen. Een topconferentie van staatshoofden in het kader van de Raad van Europa in Wenen in oktober 1993 leidde tot het aannemen van een Verklaring en een actieplan voor het bestrijden van racisme, xenofobie, antisemitisme en intolerantie. In het kader van het actieplan werd de Europese Commissie tegen Racisme and Intolerantie (ECRI) opgericht met, onder andere, als taak naar juridische instrumenten te zoeken voor de versterking van het verbod van discriminatie.2 ECRI kwam tot de conclusie dat de bescherming tegen discriminatie die geboden wordt door het EVRM bevorderd zou kunnen worden door het toevoegen van een protocol aan het verdrag bevattende een algemene anti-discriminatiebepaling. De tekst van Protocol 12, zoals opgesteld door de Steering Committee for Human Rights (CDDH), werd op 26 juni 2000 op de 715e bijeenkomst van het Comité van Ministers aangenomen.
Protocol No. 12 bij het EVRM
Protocol 12 bevat een zelfstandig recht om gevrijwaard te blijven van discriminatie. Het Protocol bestaande uit een Preambule en zes artikelen, bevat een algemeen verbod van discriminatie. Onderstaand volgt een beschrijving van de onderdelen.
Preambule
De Preambule noemt een fundamenteel en essentieel element van mensenrechten, namelijk het beginsel van gelijkheid voor de wet en gelijke bescherming van de wet. Dit gelijkheidsbeginsel is erkend in constituties van de lidstaten en in internationale mensenrechtenverdragen. Het gelijkheidsbeginsel wordt echter als zodanig niet genoemd in artikel 14 EVRM noch in artikel 1 Protocol 12. Artikel 1 Protocol 12 bevat namelijk alleen een verruiming van het non-discriminatiebeginsel zoals neergelegd in artikel 14 EVRM en niet het brede en algemene beginsel van gelijkheid zoals dat in de Preambule wordt genoemd.
Artikel 1
Artikel 1 luidt:
Lid 1: "The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status."
Lid 2: "No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph one."
De betekenis van het begrip discriminatie in artikel 1 Protocol 12 is identiek aan artikel 14 EVRM. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft regelmatig het begrip discriminatie met betrekking tot artikel 14 EVRM uitgelegd. Het EHRM heeft in haar jurisprudentie bepaald dat, indien aan het verschil in behandeling of aan het onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond ten grondslag ligt, er geen sprake van discriminatie is. In bewoordingen van het EHRM: "A difference of treatment is discriminatory if it 'has no objective jusitification', that is, if it does not pursue a 'legitimate aim' or if there is not a 'reasonable relationship of proportionality' between the means employed and the aim sought to be realised". @@voet:3@ Op grond van deze redenering is geen uitzondering op het verbod van discriminatie opgenomen in het Protocol.
De gronden genoemd in artikel 1 Protocol 12 zijn evenmin als de gronden genoemd in artikel 14 EVRM limitatief. Het EHRM heeft in haar jurisprudentie tevens artikel 14 toegepast voor discriminatiegronden die niet expliciet werden genoemd in de bepaling zelf. 4 Dit heeft ertoe geleid dat in Art. 1 van het Protocol niet is gekozen voor een limitatieve opsomming van gronden.
Ondanks de vele gelijkenissen tussen artikel 14 EVRM en artikel 1 Protocol 12 is er toch een belangrijk verschil. Artikel 1 Protocol 12 formuleert, in tegenstelling tot artikel 14 EVRM, een algemeen verbod van discriminatie voor ieder recht neergelegd in regelgeving. Een beroep op artikel 1 protocol kan worden gedaan op grond van nationale wetgeving van lidstaten, een recht voortvloeiend uit een duidelijke verplichting van een overheid, een discretionaire bevoegdheid die uitgeoefend wordt door een overheid en iedere andere handeling of nalaten van een overheid.
Het primaire doel van artikel 1 Protocol 12 is het opleggen van een negatieve verplichting voor de lidstaten, namelijk het algemene verbod individuen te discrimineren. Het artikel bevat geen positieve verplichting voor Lidstaten om maatregelen te treffen om alle gevallen van discriminatie van individuen te voorkomen of te bestrijden.
Artikel 1 Protocol 12 heeft alleen betrekking op gevallen van discriminatie in de publieke sfeer. Louter privé aangelegenheden van individuen vallen er niet onder. Dit ter voorkoming van verstrengeling met het recht van het individu op respect voor privéleven, familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie, zoals neergelegd in artikel 8 van het EVRM.
Artikel 3
De relatie tussen het Protocol en het EVRM is neergelegd in artikel 3 Protocol 12. Dit artikel bepaalt dat voor de partijen 5 bij het Protocol, de bepalingen uit het EVRM zullen worden toegepast met inachtneming van artikel 1 en 2 Protocol 12. Het Protocol vormt geen amendement op en doet niets af aan artikel 14 van het EVRM. Interpretatieproblematiek betreffende de verhouding tussen het Protocol en art. 14 EVRM vallen binnen de jurisdictie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (artikel 32 EVRM).
Slot
Op 4 November 2000 hebben 25 van de 41 lidstaten van de Raad van Europa, het Protocol ondertekend. Ratificatie van Protocol 12 bij het EVRM dient nog te geschieden. Echter, de staten die het Protocol hebben ondertekend hebben daarmee de intentie duidelijk gemaakt om partij te worden. De ondertekening is in dit geval dan ook niet geheel vrijblijvend. In artikel 18 paragraaf a van het Weens Verdragenverdrag wordt bepaald dat indien een staat een verdrag heeft ondertekend daarmee voor de staat de verplichting is ontstaan zich te onthouden van handelingen die voorwerp en strekking (‘object and purpose’) van het verdrag kunnen frustreren. Met inachtneming van de gestelde termijnen zoals vermeld in artikel 5 Protocol 12, zijn tien ratificaties noodzakelijk voor het inwerking treden van het Protocol.
Gezien de activiteiten in Europa gericht op het bestrijden van rassendiscriminatie - het Europese jaar tegen racisme in 1997, de Europese conferentie in Straatsburg in 2000, het VN-jaar 2001 ter mobilisatie tegen racisme, rassendiscriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante zaken en de op komst zijnde Wereldconferentie in Zuid-Afrika – is het Protocol een belangrijke stap voorwaarts. De toekomst zal uitwijzen wat Protocol 12 op het terrein van het bestrijden van rassendiscriminatie daadwerkelijk te bieden heeft.
Mr. A. Kellermann was als juridisch beleidsadviseur. werkzaam bij LBR (nu Art.1), mr. C.C. de Fey is als juridisch beleidsadviseurs werkzaam Art.1
Voetnoten:
1 Dit artikel is mede gebaseerd op ‘The Explanatory report by the Council of Europe on Protocol 12 to the Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms’
2 Het rapport is getiteld Legal measures to combat racism and intolerance in the member States of the Council of Europe.
3 Uitspraak d.d. 28 mei 1985, Series A, No. 94, paragraaf 72, Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom
4 Uitspraak d.d. 21 december 1999, Salgueiro da Silva Mouta v. Portugal. Zie ook uitspraak d.d. 6 april 2000, Thlimmenos v. Griekenland (NJCM-bulletin (2000), nr. 6, m.nt. Hendriks en Loenen)
5 Staten kunnen zich alleen aansluiten bij Protocol 12 indien ze zijn aangesloten bij het EVRM.
Dit artikel is verschenen in Zebra-Magazine 1 / februari 2001.
