Reactie op overleg Kamercommissies en minister Verdonk (21 juni 2004)

Aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,

Op 21 juni 2004 hebben de vaste commissies voor Justitie, voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid met u overleg gevoerd over het Groot project inburgering oudkomers (GPIO), Inburgering nieuwkomers en de Contourennota 'Herziening van het inburgeringsstelsel' (Kamerstuk 29 543, nr. 2).

Bij deze reageert het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR), ten behoeve van de nadere behandeling in de commissies op 30 juni 2004, op hetgeen tijdens het overleg met de commissies op 21 juni 2004 aan de orde is gekomen over de herziening van het inburgeringsstelsel.

Inleiding

Het LBR onderschrijft de kerngedachte van een goede inburgering van nieuwe burgers. Een goede inburgering bevordert de participatie van mensen in de samenleving en draagt bij aan sociale cohesie op wijk en buurt niveau. Meedoen in de Nederlandse samenleving betekent dat mensen op voet van gelijkheid moeten kunnen deelnemen aan het maatschappelijk leven en er geen nadelige consequenties worden verbonden aan persoonlijke kenmerken van mensen zoals bijvoorbeeld afkomst. Omdat ongelijke behandeling en segregatie een belemmering zijn voor participatie en inburgering, is het zeer belangrijk dat nieuwe wetgeving zoals voorgesteld in de contourennota niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en niet leidt tot een tweedeling in de samenleving.

In onze reactie, die wij u op 17 juni 2004 hebben doen toekomen, op de Contourennota, hebben wij u gewezen op juridische onvolkomenheden in de contourennota bij toetsing aan het gelijkheidsbeginsel en het verbod op discriminatie. Het LBR wees u daarbij op het onderscheid dat gemaakt wordt tussen nieuwkomers voor wat betreft het vooraf-inburgeringsvereiste en op het onderscheid dat gemaakt wordt tussen Nederlanders op grond van geboorteland.

Het LBR heeft met instemming kennis genomen van de vragen die enkele fracties u ter zake hebben gesteld en waarin zij u om nadere uitleg vragen als het gaat om ongelijke behandeling en discriminatie.

Het LBR verzoekt u om een (aanvullende) reactie op onderstaande punten.

Oudkomers

Ongelijke behandeling Nederlandse staatsburgers

Het voorgestelde inburgeringstelsel legt iedere buiten de EU/EER geboren vreemdeling of (genaturaliseerde) Nederlander van 16 jaar of ouder die in Nederland verblijft en nog niet ingeburgerd is, de plicht op om alsnog in te burgeren. Degene die een succesvol inburgeringexamen heeft afgelegd of over diploma’s beschikt waaruit de vereiste kennis blijkt, wordt uitgezonderd van deze inburgeringplicht.

De voorgestelde inburgeringsplicht maakt onderscheid tussen enerzijds Nederlanders geboren binnen de EU/EER en anderzijds genaturaliseerde Nederlanders wiens afkomst buiten de EU/EER ligt. In de commissiebehandeling gaf u, naar aanleiding van vragen van verschillende fracties hierover, aan dat een ongelijke behandeling van bepaalde groepen Nederlanders naar uw mening gerechtvaardigd is. Nederlanders geboren buiten de EU/EER zijn volgens u niet gelijk aan Nederlanders geboren binnen de EU/EER. Artikel 1 van de Grondwet biedt de ruimte om gelijke gevallen gelijk te behandelen en ongelijke gevallen ongelijk te behandelen. Echter, in artikel 1 van de Grondwet is tevens neergelegd dat discriminatie op grond van ras verboden is. Naar Nederlandse rechtspraak ¹ dient onder ras te worden verstaan hetgeen is neergelegd in artikel 1 van het Internationaal Verdrag ter uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie, namelijk "elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst nationale of etnische afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge heeft."

De enige toelaatbare uitzondering hierop is een onderscheid tussen onderdanen en niet-onderdanen. ² De Contourennota spreekt over Nederlandse onderdanen, mensen met een Nederlands paspoort. Het door u gekozen criterium: wel of niet geboren binnen de EU/EER is dan ook niet neutraal en treft daarnaast uitsluitend een bepaalde groep mensen op grond van hun ras. Dit is in strijd met het verbod van discriminatie dat primair is neergelegd in artikel 1 van de Grondwet en daarnaast ook in Internationale wet- en regelgeving ³ waaraan Nederland gebonden is.

Als het door u gehanteerde criterium toelaatbaar geacht zou zijn, wordt hetgeen we als samenleving de afgelopen jaren hebben bereikt, volledig tenietgedaan. Namelijk het tegengaan van directe en indirecte discriminatie op verschillende gronden waaronder ras. Uw redenering toepassend op verschillende maatschappelijke terreinen zou betekenen dat onderscheid op grond van ras en afkomst in de volgende gevallen bijvoorbeeld toelaatbaar is; onderscheid op grond van afkomst tussen sollicitanten, bij de toewijzing van woningen, bij het wel of niet toelaten van leerlingen op scholen en bij het verstrekken van kredieten.

bq. De geboorteplaats van de Nederlander als onderscheidend criterium hanteren, is niet neutraal en is discriminatoir en mag niet als uitgangspunt dienen bij de nieuwe wetgeving. Het LBR verzoekt de minister om een non-discriminatoir criterium te hanteren dat juridisch toelaatbaar is.

Extra toets

Het opleggen van een inburgeringsplicht aan genaturaliseerde Nederlanders verdraagt zich niet met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel.

Oudkomers, geboren buiten de EU/EER, die Nederlander zijn geworden middels naturalisatie hebben bij het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit reeds succesvol een naturalisatietoets afgelegd. Nu de regering tot nieuwe inzichten is gekomen wat betreft de normen waaraan de toets moet voldoen, mag dit niet tot gevolg hebben dat reeds genaturaliseerde Nederlanders geconfronteerd worden met extra regelingen die een terugwerkende kracht hebben. De rechtszekerheid is daarmee in het geding, aangezien genaturaliseerde Nederlanders ten tijde van het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit geen rekening hoefden te houden met extra eisen die achteraf aan hen gesteld zouden kunnen gaan worden. Deze Nederlanders mochten er immers op vertrouwen dat de naturalisatietoets destijds toereikend was.

Bovendien staat het achteraf eisen stellen op gespannen voet met het vertrouwensbeginsel. Een al dan niet genaturaliseerde Nederlander moet er op kunnen vertrouwen dat hij/zij als Nederlander wordt behandeld. Wanneer achteraf eisen worden gesteld, wordt een rangorde en een tweedeling gecreëerd onder Nederlandse staatsburgers.

bq. Beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid, staan er aan in de weg dat genaturaliseerde Nederlanders achteraf worden geconfronteerd met een extra toets. Bovendien is het onwenselijk dat er door wetgeving een rangorde en tweedeling wordt aangebracht tussen de Nederlandse staatsburgers.

Handhaving en gelijkheidsbeginsel

Genaturaliseerde Nederlanders die een uitkering aanvragen of reeds over een dergelijke uitkering beschikken op basis waarvan zij beschikbaar moeten zijn voor de arbeidsmarkt, moeten voldoen aan de inburgeringplicht op last van een bestuurlijke boete. Deze boete kan verrekend worden met de uitkering. Nederlanders geboren binnen de EU/EER lopen het risico van sanctionering via een bestuurlijke boete niet en dus ook niet van een korting op de uitkering.

Het LBR heeft in zijn eerste reactie van 17 juni 2004 gewezen op de onverenigbaarheid van de voorgestelde regeling met de Europese Richtlijn 2000/43/EG, houdende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, welke inmiddels in de Algemene wet gelijke behandeling is geïmplementeerd en per 1 april 2004 geldend recht is. Deze richtlijn verbiedt onder meer het maken van onderscheid op grond van ras of etnische afstamming op het terrein van de sociale zekerheid en de sociale voorzieningen.

Om in aanmerking te komen voor een uitkering zoals de bijstandsuitkering of de WW-uitkering, worden verschillende toetsingscriteria gehanteerd waarbij de Nederlander geboren binnen de EU/EER er gunstiger vanaf komt. De nota bevat geen argumenten waaruit een rechtvaardiging voor dit onderscheid kan blijken. Ook tijdens de behandeling van de nota in de Tweede Kamercommissie op 21 juni jl. is, afgezien van de bestuurlijke boete, nauwelijks ingegaan op het punt van de verenigbaarheid van de regeling met de nieuwe wetgeving gebaseerd op de Europese Richtlijn.

bq. De nieuwe wetgeving gebaseerd op de Europese richtlijn 2000/43 laat niet toe dat de regering onderscheid maakt op grond van afkomst bij de te hanteren toetsingscriteria voor de toekenning van een uitkering. Het LBR verzoekt nogmaals de regering de voorgestelde maatregelen ten aanzien van handhaving en sanctionering nader te bezien in het licht van de gelijke behandelingswetgeving en elke strijdigheid met die wetgeving weg te nemen.

Nieuwkomers : onderscheid naar herkomst gezinsvormers en -herenigers

In de nota wordt aangegeven dat voor het verkrijgen van een machtiging van voorlopig verblijf (mvv) nieuwkomers reeds in het land van herkomst een basistoets moeten afleggen. Enkele landen worden echter uitgezonderd van de mvv-plicht. Dit betekent dat onderdanen uit deze landen geen verplichte basistoets hoeven af leggen in het land van herkomst. Het gaat hier, naast de EU/EER-landen , om de Verenigde Staten, Nieuw-Zeeland, Japan, Australië, Canada en Zwitserland. Ook op grond van een ministeriële aanwijzing kunnen landen worden uitgezonderd.

Het LBR vindt dit onderscheid opmerkelijk. Weliswaar lijkt een uitzondering op grond van internationaal-rechtelijke verplichtingen mogelijk, en is deze wellicht vanuit de gedachte van één Europa niet onvoorstelbaar. Echter, brengt het doel dat wordt beoogd met de basistoets in het land van herkomst, niet met zich dat alle nieuwkomers baat hebben bij de kennis die daarmee wordt opgedaan?

In geval van een ministeriële aanwijzing voor burgers van niet EU/EER landen is onduidelijk waarin de rechtvaardiging ligt voor een onderscheid in behandeling tussen hen en overige burgers van niet EU/EER landen. Op grond waarvan zou het ene land wel en het andere land niet worden uitgezonderd? Een dergelijke uitzondering staat, zonder deugdelijke rechtvaardiging, op gespannen voet met internationale gelijkheidsnormen.

De uitzondering die gemaakt wordt voor verschillende (Westerse) landen ten aanzien van het mvv-vereiste en zodoende ook ten aanzien van het vooraf-inburgeringsvereiste, doet afbreuk aan het doel dat wordt voorgestaan met het vooraf-inburgeringsvereiste, namelijk het beschikken over basiskennis van de Nederlandse taal en samenleving. Het LBR verzoekt de regering aan te geven wat de principiële overweging is om nieuwkomers uit landen als de Verenigde Staten, Nieuw-Zeeland, Japan, Australië, Canada en Zwitserland niet aan een vooraf-inburgeringsplicht te laten voldoen. Tevens verzoekt het LBR de regering aan te geven waarin de rechtvaardiging ligt voor de uitzondering die bij ministeriële aanwijzing kan worden gemaakt op het mvv-vereiste en daarmee het vooraf-inburgeringsvereiste.

Het LBR hoopt dat de punten die in het voorafgaande uiteen zijn gezet in het overleg op 30 juni 2004 in de Vaste Kamercommissie Justitie afdoende aan de orde zullen komen dan wel dat u ons uw reactie op de genoemde punten doet toekomen. Het gelijkheidsbeginsel en verbod op discriminatie is immers een groot goed dat wij in Nederland van oudsher hoog in het vaandel hebben staan.

Voetnoten

¹ HR 17 september 2002, NJb 25 oktober 2002, afl. 38, p. 1911-1912; NJ 2000, 513.

² Artikel 2 Internationaal Verdrag ter uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR).

³ Artikel 26 van het Internationaal Verdrag Inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), artikel 1 Internationaal Verdrag ter uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR), artikel 14 Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.