Commentaar op de Contourennota 'Herziening van het inburgeringsstelsel'

Op 23 april 2004 bood de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de contourennota ‘Herziening van het inburgeringsstelsel’ aan de Tweede Kamer aan. Het LBR (nu Art.1) heeft de nota bestudeerd en onderschrijft het belang dat de regering hecht aan een goede inburgering van nieuwe burgers. Ook voor het tegengaan van racisme en rassendiscriminatie is een geslaagde inburgering belangrijk. Goede inburgering bevordert de participatie (bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt) en participatie draagt op haar beurt bij aan sociale cohesie en het ontstaan van gedeelde waarden.

Het LBR onderschrijft het standpunt van de Commissie Blok dat de relatief grote inactiviteit van allochtonen een negatief effect heeft gehad op de beeldvorming van deze groep. Die negatieve beeldvorming belemmert op haar beurt weer de participatie van oudkomers en nieuwkomers omdat er ongelijke behandeling en segregatie uit voorkomen. Eisen stellen aan allochtonen is dan ook niet afdoende om de participatie van allochtonen op de arbeidsmarkt en in andere delen van de samenleving te verhogen. Daarvoor is ook nodig dat belemmeringen aan de vraagkant (discriminatie en vooroordelen) worden aangepakt.

Omdat ongelijke behandeling en segregatie een belemmering zijn voor participatie en inburgering is het zeer belangrijk dat nieuwe wetgeving zoals voorgesteld in de contourennota niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en niet leidt tot een tweedeling in de samenleving.

In de contourennota wordt aangegeven voor wie en in welke gevallen de inburgeringsplicht zal gelden. Op een aantal punten geeft de nota, naar mening van het LBR, aanleiding tot vragen en opmerkingen. Daarop wordt hieronder ingegaan. Met name is gekeken naar de punten uit de nota waar sprake is van onderscheid dat mogelijk ongelijke behandeling dan wel discriminatie op grond van ras /afkomst oplevert.

Nieuwkomers : onderscheid naar herkomst gezinsvormers en -herenigers

De Vreemdelingenwet stelt reeds een aantal vereisten aan vreemdelingen die tot Nederland toegelaten willen worden. Een van die vereisten is dat een vreemdeling een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (kortweg: mvv) moet zijn toegekend. Een aantal categorieën vreemdelingen is op grond van artikel 17 lid 1 Vw 2000 jo. artikel 3.71 lid 2 Vb 2000 en Bijlage 2 VV 2000, van het mvv-vereiste uitgezonderd. Zo geldt de verplichting bijvoorbeeld niet voor gemeenschapsonderdanen.

In de opzet voor een nieuw inburgeringsstelsel wordt aan nieuwkomers die buiten de EU/EER geboren zijn en zich permanent in Nederland willen vestigen, de algemene plicht tot inburgeren opgelegd. Voor reguliere nieuwkomers, in hoofdzaak gezinsvormers en –herenigers, wordt voorgesteld dat zij reeds in het land van herkomst een start maken met inburgering. Daartoe zal een nieuw vereiste voor het verkrijgen van een mvv worden opgenomen, inhoudende dat gezinsvormers en –herenigers reeds voor hun komst naar Nederland moeten aantonen dat zij beschikken over basiskennis van de Nederlandse taal en maatschappij. Burgers uit landen waarvoor geen machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) geldt, worden uitgezonderd van de inburgeringsplicht in het land van herkomst. Dit betekent dat burgers uit niet mvv-plichtige landen zonder basiskennis van de Nederlandse taal en maatschappij Nederland binnen kunnen komen.

Duidelijk is dat op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen burgers uit bepaalde landen niet aan een dergelijke inburgeringsplicht hoeven te voldoen. Dit heeft echter een ongelijke startpositie voor nieuwkomers tot gevolg. Bepaalde groepen gezinsvormers en -herenigers moeten op basis van de nieuwe regeling over basiskennis beschikken, terwijl dat voor andere gezinsvormers en -herenigers niet geldt. Dit onderscheid is opmerkelijk. Voor alle gezinsvormers en –herenigers geldt toch in dezelfde mate of zij wel of geen baat hebben bij het reeds in het land van herkomst opdoen van kennis van de Nederlandse taal en maatschappij?

De voorgestelde uitzonderingen op het vooraf-inburgeringsvereiste roepen de vraag op of het onderscheid dat gemaakt wordt tussen vreemdelingen die wel en vreemdelingen die niet in het land van herkomst een toets moeten afleggen, in overeenstemming is met de gelijkheidsnormen.

De Advies Commissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) bracht reeds in haar advies naar voren dat, in geval van uitzondering van groepen vreemdelingen van het vooraf-inburgeringsvereiste, er deugdelijke rechtvaardigingsgronden dienen te bestaan. Deze rechtvaardigingsgronden lijken niet in alle gevallen aanwezig. Zo kunnen vreemdelingen op grond van een ministeriële aanwijzing, zoals bedoeld in artikel 17, lid 1 Vw 2000, worden uitgezonderd van het mvv-vereiste en daarmee het vooraf-inburgeringsvereiste, zonder dat er sprake is van een internationaalrechtelijke verplichting, dan wel klemmende redenen van humanitaire aard of van tijdelijk verblijf waardoor inburgering niet zinvol is. Zonder een dergelijke rechtvaardigingsgrond staat het verschil in behandeling tussen burgers van aangewezen landen en overige burgers van niet EU/EER landen op gespannen voet met internationale gelijkheidsnormen. Dit zou betekenen dat ook burgers van landen die vooraf inburgeringsplichtig zijn, met een beroep op internationale gelijkheidsnormen niet verplicht kunnen worden reeds in het land van herkomst een inburgeringstoets af te leggen dan wel dat zonder deugdelijke rechtvaardiging aangewezen landen niet van de vooraf-inburgeringsplicht kunnen worden uitgezonderd.

Het LBR verzoekt de regering aan te geven waarin de rechtvaardiging ligt voor een verschil in behandeling tussen vreemdelingen die op grond van een ministeriële aanwijzing worden uitgezonderd van het vereiste en overige vreemdelingen uit niet EU/EER landen.

Oudkomers – ongelijke behandeling Nederlandse staatsburgers

Het nieuwe inburgeringstelsel legt iedere buiten de EU/EER geboren vreemdeling of (genaturaliseerde) Nederlander van 16 jaar of ouder die in Nederland verblijft en nog niet ingeburgerd is, de plicht op om alsnog in te burgeren. Degene die een succesvol inburgeringexamen heeft afgelegd of over diploma’s beschikt waaruit de vereiste kennis blijkt, wordt uitgezonderd van deze inburgeringplicht.
Ook Nederlanders geboren binnen de EU/EER en Nederlanders die anders dan door naturalisatie Nederlander zijn geworden (bijvoorbeeld door optie), zijn vrijgesteld van de inburgeringsplicht, ongeacht de omstandigheid of ze wel of niet over de vereiste kennis beschikken.

Extra toets

Oudkomers, geboren buiten de EU/EER, die Nederlander zijn geworden middels naturalisatie hebben bij het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit reeds succesvol een naturalisatietoets afgelegd. Onbegrijpelijk is waarom deze groep Nederlanders nogmaals onderworpen moet worden aan een nieuwe toets. Nu de regering tot nieuwe inzichten is gekomen wat betreft de normen waaraan de toets moet voldoen, mag dit niet tot gevolg hebben dat genaturaliseerde Nederlanders geconfronteerd worden met extra regelingen die een terugwerkend effect hebben. De rechtszekerheid is daarmee in het geding, aangezien genaturaliseerde Nederlanders ten tijde van het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit geen rekening hoefden te houden met extra eisen die achteraf aan hen gesteld zouden kunnen gaan worden. Deze Nederlanders mochten er immers op vertrouwen dat de naturalisatietoets destijds toereikend was.

Bovendien staat het achteraf eisen stellen op gespannen voet met het vertrouwensbeginsel. Een al dan niet genaturaliseerde Nederlander moet er op kunnen vertrouwen dat hij/zij als Nederlander wordt behandeld. Wanneer achteraf eisen worden gesteld, wordt een rangorde en een tweedeling gecreëerd onder Nederlandse staatsburgers.

Vastgesteld kan worden dat de regeling onderscheid maakt tussen enerzijds Nederlanders geboren binnen de EU/EER en anderzijds genaturaliseerde Nederlanders wiens afkomst buiten de EU/EER ligt. Naar de mening van het LBR valt uit de nota geen rechtvaardiging te vinden voor de ongelijke behandeling die uit dit onderscheid op grond van afkomst voortvloeit. Het is onwenselijk dat er onderscheid wordt gemaakt tussen Nederlanders. Het Nederlanderschap zou voor iedereen dezelfde rechten en plichten moeten inhouden. Onderscheid maken op grond van afkomst tussen genaturaliseerde Nederlanders geboren buiten de EU/EER en Nederlanders die geboren zijn binnen de EU/EER ziet het LBR als ondermijning van het volwaardig burgerschap van genaturaliseerde Nederlanders.
Dit onderscheid is strijdig met (internationaalrechtelijke) gelijkheidsnormen, zoals artikel 26 van het Internationaal Verdrag Inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) en artikel 1 Grondwet. Tevens is sprake van strijd met het verbod van discriminatie op grond van afkomst zoals neergelegd in artikel 1 Internationaal Verdrag ter uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR).

bq. De extra toets waarmee genaturaliseerde Nederlanders achteraf geconfronteerd worden is in strijd met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. Het anders behandelen van een groep Nederlanders op grond van hun afkomst levert bovendien strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van discriminatie op. Het LBR verzoekt de regering Nederlandse staatsburgers gelijk te behandelen. Onderscheid maken tussen Nederlanders geboren binnen de EU/EER en genaturaliseerde Nederlanders wiens afkomst buiten de EU/EER ligt, is discriminatoir en onwenselijk.

Handhaving en gelijkheidsbeginsel

Genaturaliseerde Nederlanders die een uitkering aanvragen op basis waarvan zij beschikbaar moeten zijn voor de arbeidsmarkt of reeds over een dergelijke uitkering beschikken, moeten voldoen aan de inburgeringplicht op last van een bestuurlijke boete. Deze boete kan verrekend worden met de uitkering. Nederlanders geboren binnen de EU/EER lopen het risico van sanctionering via een bestuurlijke boete niet en dus ook niet van een korting op de uitkering.

De Europese Richtlijn 2000/43, houdende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, welke inmiddels in de Algemene wet gelijke behandeling is geïmplementeerd en per 1 april 2004 geldend recht is, verbiedt het maken van onderscheid op grond van ras of etnische afstamming onder meer op het terrein van de sociale zekerheid en de sociale voorzieningen.
De in de nota voorgestelde regeling maakt onderscheid tussen Nederlanders geboren binnen de EU/EER en vreemdelingen en genaturaliseerde Nederlanders wiens afkomst buiten de EU/EER ligt. Om in aanmerking te komen voor een uitkering zoals de bijstandsuitkering of de WW-uitkering, worden verschillende toetsingscriteria gehanteerd waarbij de Nederlander geboren binnen de EU/EER er gunstiger vanaf komt. De nota geeft onvoldoende argumenten weer waaruit een rechtvaardiging voor dit onderscheid kan blijken.

De nieuwe wetgeving gebaseerd op de Europese richtlijn 2000/43 laat niet toe dat de regering onderscheid maakt op grond van afkomst bij de te hanteren toetsingscriteria voor de toekenning van een uitkering.
Het LBR verzoekt de regering de voorgestelde maatregelen ten aanzien van handhaving en sanctionering nader te bezien in het licht van de gelijke behandelingswetgeving en elke strijdigheid met die wetgeving weg te nemen.

Conclusie

Gedeeld burgerschap is een groot goed dat de regering terecht nastreeft en stimuleert. De Contourennota Inburgering beoogt mede die gedachte nader uit te werken. De Contourennota bevat echter regelingen ten aanzien van nieuwkomers en oudkomers die op gespannen voet staan met het gelijkheidsbeginsel en zelfs segregatie en discriminatie tot gevolg kunnen hebben.
Vanuit het fundamentele recht op gelijke behandeling en ter voorkoming van een tweedeling in de samenleving, verzoekt het LBR de regering om een reactie op de in het commentaar weergegeven punten.