Nieuwe ontwikkelingen

EUMC wordt Agentschap Grondrechten

In december 2003 besloot de Europese Raad om het huidige Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat, het EUMC, om te vormen tot een Agentschap voor de Grondrechten. Een discussie over het bewaken van de mensenrechten in de EU werd al langer gevoerd en het EUMC werd als het juiste orgaan van de Unie gezien om de mensenrechtensituatie in de gaten te houden. De Raad vond het ook van belang dat het vaststellen van het Handvest voor de Grondrechten in de EU aantoonde dat de EU zich wenst te houden aan principes die de mensenrechten beschermen.

Reacties matig positief

Na het besluit in de Raad organiseerde de Europese Commissie eind 2004 een consultatieronde waarin personen en organisaties in de EU hun mening konden geven over de werkterreinen van het op te richten agentschap, de geografische afbakening, de opzet en de bevoegdheden van het bureau en de relatie met andere internationale organen die zich met mensenrechtenbescherming bemoeien.
Uit de reacties van lidstaten, mensenrechteninstellingen en non-gouvernementele organisaties op de consultatieronde, bleek dat een ruime meerderheid de oprichting van een agentschap steunde. Een grote meerderheid steunde eveneens de gedachte dat de aandacht die het EUMC nu aan rapportages over en analyse van racisme en vreemdelingenhaat besteedt, in stand moet blijven. Daarvoor zou ook in het bestuur van het agentschap aandacht moeten bestaan, bijvoorbeeld door het benoemen van bestuursleden door ngo’s of mensenrechteninstituten. In veel reacties was de begroting van het agentschap een punt van zorg: alleen met een ruime begroting kan het huidige werk ten aanzien van racisme in stand blijven. Veel steun was er ook voor de gedachte dat de rapporten van het agentschap alleen over de EU-instellingen en de lidstaten moeten gaan en niet over landen buiten de EU. De ngo’s die reageerden waren in meerderheid van mening dat het agentschap ook individuele zaken zou moeten beoordelen. De lidstaten en de mensenrechteninstellingen waren in meerderheid tegen individuele klachtbehandeling.

Om overlap te voorkomen met andere internationale instellingen die zich eveneens richten op de naleving van mensenrechten, pleitten de meeste respondenten voor partnerschappen met instellingen van met name de Raad van Europa. Ook de OVSE werd daarbij genoemd.

Het LBR stelde samen met de Landelijke Vereniging van ADB’s een reactie op. Volgens deze organisaties moet het nieuwe orgaan de huidige taak met betrekking tot racisme en vreemdelingenhaat op dezelfde manier kunnen blijven uitoefenen. Immers, bestrijding van racisme behoort tot de kerntaken van de EU. Dit is vastgelegd in de huidige verdragen die de grondslag van de EU vormen. Ook in het Handvest voor de Grondrechten is het tegengaan van racisme en vreemdelingenhaat als kernwaarde opgenomen.
LBR en LVADB drongen er bij de Commissie op aan om het nieuwe agentschap van voldoende middelen te voorzien om de huidige taak en de nieuwe taken op een juiste manier te kunnen vervullen.

Voorstel Europese Commissie

In juni 2005 presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor een besluit tot oprichting van het Agentschap. In dat voorstel staat onder meer dat het Handvest voor de Grondrechten fungeert als referentiepunt voor het mandaat van het Bureau.
Het Bureau houdt zich bezig met de grondrechten in de EU en de lidstaten voor zover die het
recht van de Unie uitvoeren. Daarnaast wordt ook de situatie in de kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten beoordeeld. Bovendien kan de Commissie het Bureau
verzoeken om informatie en analyses te verstrekken over derde landen waarmee de
Gemeenschap overeenkomsten heeft gesloten waarin met bepalingen inzake de
eerbiediging van de mensenrechten zijn opgenomen.
Het Bureau moet instellingen van de EU en de lidstaten bijstand en expertise verlenen op het gebied van de grondrechten om hen te helpen de grondrechten volledig te eerbiedigen wanneer zij wetten ontwerpen. Het Bureau kan onafhankelijk gegevens verzamelen, adviezen opstellen over de beleidsontwikkelingen, de bewustmaking van het publiek stimuleren, de dialoog met maatschappelijke organisaties bevorderen en zorgen voor de coördinatie en netwerkvorming met de verschillende actoren op het gebied van de grondrechten.
In de bepalingen is voorgesteld om bij het vaststellen van het werkterrein van het Bureau altijd racisme en vreemdelingenhaat op te nemen.
Ook is in het voorstel opgenomen om op institutioneel gebied samen te werken met de Raad van Europa.
De Raad van Bestuur wordt aangewezen door de lidstaten, het Europees parlement, de raad van Europa. Ook nemen twee vertegenwoordigers van de Europese Commissie zitting in de Raad van Bestuur. Onder de Raad van Bestuur komen een Dagelijks Bestuur en de directeur te staan. Verder wordt een Grondrechtenforum opgericht, dat bestaat uit 100 personen uit maatschappelijke organisaties. Dat Forum komt eens per jaar bijeen en mag suggesties doen voor het jaarlijkse werkprogramma en voor follow-up van het jaarverslag.

In het voorstel wordt ervan uitgegaan dat het Bureau in de loop van zes jaar uitgroeit tot een instelling waar 100 mensen werken. In het eerste jaar dat het Bureau van start gaat, 2007, is sprake van een verdubbeling van het budget van het huidige EUMC van € 8 miljoen naar € 16 miljoen. De jaren daarna zou de begroting navenant moeten groeien.

Eerste Kamer wijst Agentschap af
In Nederland leidden de plannen voor het Agentschap tot discussie tussen de regering en de Eerste Kamer. Leden van de Eerste Kamer waren bezorgd over de overlap die zou ontstaan tussen de Raad van Europa en het Agentschap en over het gebrek aan aandacht voor racismebestrijding. Een brief van het kabinet uit september 2005 kon die vrees niet wegnemen en in een motie verbood een meerderheid van de Kamer het kabinet in te stemmen met het voorstel (http://europapoort.eerstekamer.nl

Het voorstel is in het najaar van 2005 aan de adviesorganen van de EU voorgelegd en in het voorjaar 2006 aan het Europees Parlement. De adviezen worden meegenomen in de onderhandelingen die de lidstaten in de Raad van Ministers over de tekst voeren. Die onderhandelingen moeten leiden tot een definitief besluit over het Agentschap. Als de Eerste Kamer zijn bezwaren handhaaft, zal Nederland de instelling van het Agentschap moeten blokkeren.

Nee tegen de EU-Grondwet: pech voor bestrijding racisme

Het ‘nee’ dat Nederland en Frankrijk in het referendum over de Grondwet voor Europa uitspraken heeft tot gevolg dat verbeteringen ten aanzien van de bescherming tegen rassendiscriminatie voorlopig niet worden doorgevoerd.
De huidige verdragen voor de oprichting van de Europese Gemeenschap en het verdrag betreffende de Europese Unie, dat sinds 1 februari 2003 veranderde door het Verdrag van Nice, blijven gelden als wettelijke basis van de EU.

In het volgende stuk is aangegeven hoe de regelingen op het terrein van non-discriminatie en de bestrijding van racisme in de Grondwet terecht zijn gekomen.

Knokken voor racismebestrijding

In 2002 werd de Conventie voor de toekomst van Europa ingesteld. Onder leiding van de vroegere Franse president Giscard d’Estaing moest deze denktank met oplossingen komen voor knelpunten binnen de Europese Unie. Er waren verschillende knelpunten ontstaan in de opzet van de Unie, onder meer als gevolg van de uitbreiding met tien nieuwe lidstaten in 2004.
Een van de taken van de Conventie was het ontwerpen van een Grondwetttelijk verdrag voor de Unie. Deze Grondwet moest de bestaande verdragen, die de basis van de huidige EU vormen, gaan vervangen.

Antiracismeorganisaties hebben de ontwikkelingen in de Conventie met zorg gadegeslagen. Het leek er op, dat de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat als kerndoel van de EU, zou komen te vervallen in de tekst van het grondwettelijk voorstel.
Het huidige EU-Verdrag kent in artikel 29 een belangrijke plaats toe aan de strafrechtelijke aanpak van racisme en vreemdelingenhaat. Het voorkomen en bestrijden van deze verschijnselen wordt als wezenlijk aangeduid voor het bereiken van de EU-doelstelling van ‘een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’.
In de eerste versies van de Grondwet, opgesteld door de Conventie, kwam geen enkele referentie aan het onderwerp meer voor.
Een intensieve lobbycampagne van de Europese koepel van antiracisme-organisaties ENAR en nationale organisaties, heeft het onderwerp echter weer tot onderwerp van onderhandelingen gemaakt. Verschillende leden van de Conventie hebben amendementen op de tekst voorgesteld waarin het voorkomen en het bestrijden van racisme en vreemdelingenhaat als kerndoelstelling voor de Unie werd opgenomen.
Het LBR heeft, samen met de Nederlandse tak van ENAR, de Nederlandse vertegenwoordigers in de Conventie ook hierop aangesproken.

Een vergelijking tussen de huidige verdragen en de uiteindelijke tekst van de Grondwet levert het volgende beeld op.

Waarden van de Unie

EG-Verdrag en EU-Verdrag: In de huidige verdragen is geen bepaling opgenomen over gelijke behandeling als waarde van de Unie. Wel wordt in de inleiding van het EU-Verdrag gesteld dat de lidstaten de Unie oprichten onder de ‘gehechtheid aan de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en van de rechtsstaat’. Gelijke behandeling is onderdeel van de mensenrechten en fundamentele vrijheden.
Grondwet: In het tweede artikel van de Grondwet worden eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat genoemd als de waarden waarop de Unie berust. De lidstaten hebben deze waarden gemeen in samenlevingen die worden gekenmerkt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van mannen en vrouwen (artikel I-2).

Doelstellingen van de Gemeenschap en de Unie

EU-Verdrag: De eerste artikelen van het verdrag omschrijven als doel van de Unie onder meer ´de bevordering van een evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang, met name door de totstandbrenging van een ruimte zonder binnengrenzen, door de versterking van de economische en sociale samenhang´ (artikel 2 EU-Verdrag). Een expliciete verwijzing naar non-discriminatie of gelijke behandeling is niet opgenomen.
Grondwet: Tot de doelstellingen van de Unie hoort de bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie, de bevordering van sociale rechtvaardigheid, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de rechten van het kind.
De Grondwet kent een nieuw artikel over mainstreaming van algemeen non-discriminatiebeleid. In artikel III-118 staat: ‘Bij de bepaling en de uitvoering van ieder beleid en optreden bedoeld in dit deel streeft de Unie naar bestrijding van iedere discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid.’

Grondrechten

EG-Verdrag en EU-Verdrag: De verdragen kennen geen opsomming van fundamentele rechten. Wel is in het Handvest voor de Grondrechten uit 2000 een hoofdstuk aan gelijkheid gewijd. Dit Handvest heeft echter nog geen bindende kracht.
Grondwet: Het Handvest voor de Grondrechten is in zijn geheel onderdeel van de Grondwet en is daarmee bindend voor de instellingen van de EU en voor de lidstaten, voor zover die de EU-regels toepassen. Hoofdstuk II van het Handvest is gewijd aan gelijkheid en bevat een bepaling die discriminatie op een reeks van discriminatiegronden verbiedt: geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele voorkeur (artikel II-81).

Beleid en maatregelen

EG-Verdrag en EU-Verdrag: Discriminatie op grond van nationaliteit is verboden. Deze maatregel (artikel 12 EG-Verdrag) is in het verdrag opgenomen als uitvloeisel van de vrijheid van personenverkeer tussen de lidstaten van de EU.
Sinds het Verdrag van Amsterdam kan een de Unie ‘passende maatregelen nemen om discriminatie wegens geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden’ (artikel 13 EG-Verdrag). Bij het ontwikkelen van deze maatregelen heeft het Europees Parlement slechts adviesrecht. De twee richtlijnen die de EU in 2000 heeft aangenomen, verplichten de lidstaten om wettelijke maatregelen te nemen tegen discriminatie. Ook is een bepaling opgenomen (artikel 13, tweede lid EG-Verdrag) die het mogelijk maakt om stimuleringsmaatregelen te treffen. Hierbij moet gedacht worden aan projecten die met subsidies van de EU uitgevoerd worden.
Grondwet: Het bestaande artikel 13 is in gewijzigde vorm overgenomen in de Grondwet (artikel III-124). De belangrijkste wijziging betreft de rol van het Europees Parlement. In het voorgestelde artikel krijgt het EP instemmingsrecht in plaats van slechts adviesrecht. De democratische controle wordt daarmee versterkt.

Racisme en vreemdelingenhaat

EG-Verdrag en EU-Verdrag: De EU is verantwoordelijk voor het scheppen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Tot dat beleidsterrein hoort het optreden tegen racisme en vreemdelingenhaat. De EU heeft afgesproken dat politie en justitie van de lidstaten gezamenlijk zullen optreden om racisme en vreemdelingenhaat te voorkomen en te bestrijden (artikel 29 EU-Verdrag). Zoals boven vermeld, is het voorstel voor een Kaderbesluit om de wetgeving van de lidstaten meer op een lijn te brengen, afgewezen. Grondwet: Het voorkomen en bestrijden van racisme en vreemdelingenhaat is gehandhaafd in de bepaling die de Unie tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verklaart. Daartoe dient de Unie maatregelen te nemen (artikel III-257). Dit legt een zwaardere verplichting op dan de oproep voor een gezamenlijk optreden, zoals dat in het EU-Verdrag staat.

Na het referendum

In juni 2003 bood de Conventie het voorstel voor de Grondwet in Thessaloniki aan de regeringsleiders van de EU aan. Deze namen het voorstel aan, waarna het door de lidstaten aangenomen had moeten worden. Zoals bekend, heeft de bevolking van Frankrijk en Nederland in twee referenda massaal nee gezegd tegen het voorstel.
Het is nog onduidelijk wat de EU in de nabije toekomst met de Grondwet van plan is. Na de afwijzing in de twee landen zijn alle activiteiten in de lidstaten en de instellingen van de Unie, die tot het aannemen van de grondwet moeten leiden, stilgelegd.

Geen akkoord over EU-wetgeving tegen racisme en vreemdelingenhaat

Wetgeving tegen racisme en vreemdelingenhaat mag voorlopig van land tot land verschillen. Dat is het gevolg van het mislukken, in juni 2005, van de onderhandelingen over een EU-wet tegen racistische misdaden.

In november 2001 bracht de Europese Commissie een voorstel voor zo’n wettelijke regeling, een Kaderbesluit, naar buiten. Doel van het voorstel was om alle lidstaten te verplichten racistische en xenofobe gedragingen op gelijksoortige manier strafbaar te stellen en deze gedragingen te bedreigen met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.

Bestrijding racisme is doelstelling van de EU

Volgens de Commissie was het aanpakken van racisme als misdrijf een middel om een belangrijke doelstelling van de EU te verwezenlijken, namelijk de burgers ‘in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen’. Die doelstelling moet volgens artikel 29 van het EU-Verdrag waar nodig worden bereikt door onderlinge aanpassing van strafbaarstellingen en nauwere samenwerking tussen justitiële en andere bevoegde autoriteiten. De lidstaten namen in 1996 al een ‘Gemeenschappelijk Optreden’ aan, een niet-bindende afspraak, waarin ze bepaalden dat iedere lidstaat een aantal racistische daden strafbaar zouden stellen.
Het voorstel, dat in grote lijnen gelijk is aan de tekst van het Gemeenschappelijk Optreden, kent bepalingen waarin de racistische gedragingen worden omschreven, waaronder het aanzetten tot haat of geweld, het verspreiden van materiaal dat aanzet tot haat of geweld, het vergoelijken van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven en het ontkennen van de Holocaust. Verder bepaalt het ontwerp dat racistische motieven die aan andersoortige misdrijven ten grondslag liggen strafverzwarend zijn. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van rechtspersonen geregeld. Ten slotte worden regels gesteld over de rechtsmacht, welke lidstaat een overtreder kan vervolgen.

Onderhandelingen leiden tot niets

Na advisering door het Europees Parlement in 2002 werd het voorstel aan de Europese Raad, de ministers van Justitie van de EU-lidstaten, voorgelegd.
Tijdens langdurige onderhandelingen in de Raad bereikten de Ministers geen overeenstemming over de uiteindelijke tekst. De belangrijkste reden voor het afwijzen van het voorstel was de vrees dat het verbod op het oproepen tot haat zou leiden tot een inperking van de vrijheid van meningsuiting. Een laatste poging van het Luxemburgs voorzitterschap, in juni 2005, om de ministers een nieuwe compromistekst te laten aanvaarden, mislukte. Antiracisme-organisaties in Europa waren zeer teleurgesteld. Inmiddels heeft het EU-netwerk van juridische experts op het terrein van de grondrechten voor de Europese Commissie een onderzoek uitgevoerd naar de haalbaarheid van een nieuw voorstel.