Feiten en cijfers

• Registratie van discriminatieklachten
• Meldingen bij antidiscriminatiebureaus
• Afgehandelde discriminatiezaken – Openbaar Ministerie
• Afgehandelde discriminatiezaken – Commissie Gelijke Behandeling
• Andere klachten via de juridische weg
• Conclusie – meten is weten?

Registratie van discriminatieklachten

In Nederland houden verschillende organisaties zich bezig met het registreren van discriminatieklachten. Voor justitie houdt het Landelijke Expertise Centrum (LECD) bij welke en hoeveel klachten door het Openbaar Ministerie (OM) worden afgedaan. In verschillende politieregio's zijn systemen dusdanig verbeterd dat in principe duidelijkheid verschaft moet kunnen worden over het aantal aangiftes van discriminatie. Antidiscriminatiebureaus (ADB's) hebben een gezamenlijk registratieprogramma. De Commissie Gelijke Behandeling (CGB) rapporteert over de verzoeken om een oordeel die zij krijgt. Vertrouwenspersonen en klachtencommissies die er in veel sectoren, organisaties en bedrijven zijn, zoals bijvoorbeeld in het onderwijs, moeten jaarlijks (binnenshuis) verslag uitbrengen.
Dit levert veel, in het onderstaande beschreven, cijferwerk op. Maar toch is het niet mogelijk een goed beeld te krijgen van de mate waarin klachten over discriminatie zich voordoen. Registraties zijn voor een deel niet toegankelijk, het zijn en blijven meestal interne registraties. Of systemen zijn niet sluitend, zoals bij de politie. Niet alle zaken bereiken het Openbaar Ministerie. De jaarlijkse rapportages van de Landelijke Verenging van ADB's laten zien hoeveel klachten de antidiscriminatiebureaus hebben verwerkt, maar zijn slechts een indicatie van het aantal gevallen van discriminatie dat in Nederland voorkomt.

De registratie van discriminatieklachten, ook al is die in Nederland beter georganiseerd dan in menig ander EU-land, schiet op veel punten tekort. Effectieve bestrijding van discriminatie vereist een goede registratie en verwerking van gegevens. Dat houdt ook in dat alleen een goede registratie, ook al is dat een begin, niet afdoende is. Registraties moeten ook geanalyseerd en tegen onderzoeken afgezet kunnen worden. Nu is het zelfs al moeilijk grote lijnen duidelijk te maken, laat staan dat nuances inzichtelijk worden.
Om een en ander te verbeteren werken het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR), de Landelijke Vereniging van Antidiscriminatie Bureaus en Meldpunten, de Anne Frank Stichting en de Universiteit Leiden samen in het DUMC (Dutch Monitoring Centre on Racism and Xenophobia). Dit DUMC rapporteert aan het Europees Waarnemingscentrum in Wenen (EUMC) over racisme en racisme bestrijding in Nederland. Dezelfde partners publiceren in 2005, in opdracht van de Nederlandse overheid, de Monitor racisme.¹

De cijfers van verschillende registrerende organisaties geven wel een voorzichtige indicatie van ontwikkelingen in Nederland.

Meldingen bij antidiscriminatiebureaus

Na jaren van lichte stijging, lijkt na 2001 een lichte daling te zijn ingezet van het aantal klachten bij antidiscriminatiebureaus. Dat valt op te maken uit Kerncijfers 2003. Jaaroverzicht discriminatieklachten bij antidiscriminatiebureaus en meldpunten. ² In 2002 ging het om 3929 klachten, in 2003 om 3589. Een daling van 8,6% ten opzichte van 2002.
De daling in 2003 was vooral het gevolg van een afname van het aantal klachten over ‘vijandige bejegening’ in de vier grote steden. Het aantal klachten over ‘omstreden behandeling’ steeg in 2003 wel licht ten opzichte van 2002. Met name in de grote steden.
In de landelijke registratie van de antidiscriminatiebureaus is niet verwerkt in hoeverre de klachten gegrond zijn. Het staat alleen vast dat er naar mening van de klagers sprake is van een vorm van discriminatie.
Het aantal klachten over discriminatie op grond van ras, afkomst of huidskleur nam in 2003 met 11% af. Discriminatie op grond van ras, afkomst of huidskleur bleef met 60,8% wel de grootste categorie van klachten bij antidiscriminatiebureaus.
Klachten over discriminatie ontstonden vooral in de context van buurt of wijk (20% van de discriminatieklachten in 2003) en op de arbeidsmarkt (17,7% in 2003). Klachten van allochtonen hadden relatief vaak betrekking op de arbeidsmarkt. Klachten van autochtonen relatief vaak op de situatie in de wijk of buurt. Opvallend is dat het aantal klachten over discriminatie in de buurt of wijk in de vier grote steden geringer was dan daarbuiten.
De geconstateerde relatief sterke daling van klachten over vijandige bejegening in de grote steden zou kunnen betekenen dat interetnische contacten verbeterden ondanks de veronderstelde maatschappelijke verharding van de laatste jaren. Echter, indien de daling van het aantal geregistreerde klachten vooral tot stand kwam door een dalende meldingsbereidheid vanwege de verharding van het politiek maatschappelijk klimaat, dan kan deze daling ook juist een bewijs zijn van slechtere interetnische verhoudingen. Het licht toenemen van het aantal klachten over omstreden behandeling, met name in de grote steden, wijst niet op betere maatschappelijke verhoudingen.³ Andere conclusies uit Kerncijfers 2003 waren:

• Het aantal klachten over discriminatie op grond van godsdienst was met 270 ongeveer gelijk aan het aantal in 2002. Dat betekende wel een relatieve stijging. In 2003 ging het om 7,5% van de klachten, die met name door allochtonen werden ingediend.
• Het aantal klachten over antisemitisme nam in 2003 sterk af, ten opzichte van 2002 met 25%.
• Ruim eenderde van het aantal klachten bij antidiscriminatiebureaus werd ingediend door autochtone Nederlanders. Het gaat hier vooral om klachten op grond van geslacht, seksuele gerichtheid, handicap, leeftijd en antisemitisme.
• Met 18,1% was het aantal melders van klachten van Marokkaanse afkomst opvallend hoog.
• Het percentage klachten van Turken en Marokkanen steeg licht ten opzichte van 2002.
• Het overgrote deel, 87,7%, van de klachten over discriminatie op grond van huidskleur, afkomst of ras werd door allochtonen ingediend. Maar ook autochtone Nederlanders dienden klachten in over discriminatie op grond van ras, afkomst of huidskleur (in 2003 141).
• Bij de antidiscriminatiebureaus in de vier grote steden werden er procentueel gezien bijna tweemaal zoveel klachten over ‘de politie, het Openbaar Ministerie en de vreemdelingendienst’ ingediend dan bij de overige antidiscriminatiebureaus.⁴

Afgehandelde discriminatiezaken - Openbaar Ministerie

Het Landelijk Expertise Centrum (LECD) van het Openbaar Ministerie rapporteert over de strafrechtelijke afhandeling van discriminatiezaken. In 2003 publiceerde het LECD een overzicht van de discriminatiefeiten die in vijf jaar landelijk, bij de 19 parketten, zijn ingestroomd en afgehandeld. Het gaat bij het Openbaar Ministerie om ruim 200 discriminatiefeiten per jaar. Met een uitschieter van 242 discriminatiefeiten in 2002, het laatste in deze rapportage opgenomen jaar. Een grote meerderheid van de aangiftes in deze vijf jaar leidde tot een veroordeling, transactie of taakstraf.⁵
In het overzicht van het Openbaar Ministerie zijn niet alle discriminatiefeiten opgenomen die langs juridische weg worden afgehandeld. Het LECD publiceert alleen over zaken die onder het strafrecht vallen. Het gaat dus alleen om discriminatiezaken waarvoor, als hoogte straf, een gevangenisstraf kan worden gegeven. Voor zaken die onder het civiel recht vallen, bestaat niet zo'n overzicht als het LECD voor de strafrechtzaken maakt. Het LBR neemt die wel op in haar jurisprudentiedatabank en de Commissie Gelijke Behandeling maakt jaarlijks een overzicht van de zaken die aan haar worden voorgelegd.⁶ (zie onderstaande paragrafen)

Bij zaken die onder het strafrecht vallen, gaat het vooral om de uitingsdelicten discriminerende belediging (art. 137 c Wetboek van Strafrecht; 191 van de 242 zaken in 2002) en aanzetten tot haat (137 d Wetboek van Strafrecht; 22 in 2002). In 2002 was er ook een relatief hoog aantal uitsluitingsdelicten (24, - vallend onder artikel 137g en 429Quater). Daarbij gaat het met name om horecazaken, zoals 'het weigeren van toegang tot een horecagelegenheid'. Deze zaken werden in het verleden vaak als uitingsdelict geregistreerd, maar worden tegenwoordig, in toenemende mate, vooral vervolgd vanwege de uitsluiting, 'het weigeren van de toegang'.⁷
De meeste discriminatiefeiten vonden op straat plaats, of in een openbare gelegenheid, en in toenemende mate in en rond de sport en de horeca. Slechts een gering aantal van de vervolgde uitingen komt uit de media of van internet. Ten aanzien van strafbare uit(lat)ingen op internet wil het LECD het opsporings- en vervolgingsbeleid verbeteren.⁸

In 2002 ging het bij minstens 86% van de strafrechtelijk vervolgde zaken om discriminatie vanwege afkomst of etniciteit.⁹ De grootste, en licht groeiende, categorie betreft antisemitisme. In 2002 60 (25%) van de door het Openbaar Ministerie behandelde discriminatiefeiten. Andere grote, maar licht afnemende categorieën slachtoffers zijn zwarten/gekleurden en Turken/Marokkanen, met respectievelijk 47 en 40 feiten in 2002. Veel geringer in aantal, en met een licht dalende trend, zijn de strafrechtelijke zaken rond homoseksualiteit (6 in 2002) en godsdienst/levensovertuiging (3 in 2002).
Uit deze cijfers mag niet worden geconcludeerd dat antisemitisme in Nederland een veel groter probleem is dan bijvoorbeeld discriminatie van homoseksuelen. Het enige dat zeker is, is dat vanwege discriminatie op grond van afkomst (inclusief antisemitisme) veel vaker aangifte wordt gedaan dan vanwege discriminatie vanwege homoseksualiteit of levensovertuiging. De lichte groei in de categorie antisemitisme sluit wel aan bij andere signaleringen van toenemend antisemitisme.¹⁰

De verdachten in deze discriminatiezaken zijn in overgrote meerderheid blanke particulieren. Van de verdachten ging het in 2002 in 201 van de 242 gevallen om particulieren, van deze 201 particulieren waren er 178 blank. Bij de verdachten is extreem-rechts een kleine, afnemende groep (8 maal in 2002). Allochtone verdachten worden in geringe, en afnemende, mate aangetroffen. In 2002 ging het om 8 Turks/Marokkaanse, 2 Surinaams/Antilliaanse en 2 overige niet-blanke particulieren. Het ging daarbij om antisemitisme, discriminatie op grond van etniciteit en discriminatie van homoseksuelen, maar in geen enkel geval om discriminatie van blanke Nederlanders vanwege hun herkomst of huidskleur.¹¹
Ook bij antisemitisme ging het bij de 60 verdachten van 2002 in meerderheid om blanke particulieren (48). Van de overige 12 waren er vier van Turks/Marokkaanse afkomst, had één verdachte een Surinaams/Antilliaanse achtergrond, viel er één onder de categorie extreem-rechts, verder beriep er één zich op een andere politieke overtuiging en bleef de achtergrond van drie verdachten onbekend.¹²

Afgehandelde discriminatiezaken - Commissie Gelijke Behandeling

In 2002 kreeg de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) 304 nieuwe zaken voorgelegd. Een behoorlijke daling in vergelijking tot 2001, toen het om 464 ingediende zaken ging. Het aantal zaken betreffende de discriminatiegronden ras/nationaliteit daalde niet, maar bleef met 91 precies gelijk.¹³
De CGB behandelt niet alle zaken in het jaar dat deze aan haar worden voorgelegd. Een deel wordt wel behandeld maar in een later jaar, een deel wordt niet behandeld omdat de zaak buiten de gelijkebehandelingswetgeving valt en een deel van de zaken wordt ingetrokken of met een schikking geregeld. In 2002 sprak de Commissie Gelijke Behandeling over 204 zaken een oordeel uit. Van die zaken hadden er 57 (28%) betrekking op ras en nationaliteit. In 2001 ging het in 52 van de 150 oordelen om ras en nationaliteit, en in 2000 om 44 van de 101. In absolute zin neemt het aantal ras en nationaliteit zaken waarin het tot een oordeel komt dus toe, maar niet zo snel als het aantal zaken over andere gronden, zoals geslacht (in 2002 100 van de 204 oordelen). In 2002 werd in 55% van de ras en nationaliteit zaken waarin het tot een oordeel kwam, geoordeeld dat het ging om overtreding van de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB).¹⁴
Het grootste deel van de ras en nationaliteit zaken bij de CGB heeft betrekking op de arbeidsmarkt, zoals kwesties rond sollicitaties en bejegening op de werkvloer. Andere gebieden zijn bijvoorbeeld huisvesting en toelating tot verzekeringen, verenigingen en horeca. Het betreft vaak zaken waarin de bewijsvoering en de reconstructie van de gebeurtenissen moeilijk liggen. Uit de oordelen blijkt dat de CGB er veel belang aan hecht of werkgevers klachten serieus nemen en op de juiste manier afhandelen.¹⁵

Andere klachten via de juridische weg

Alle juridische uitspraken worden opgenomen in de jurisprudentiedatabase van het LBR. Die omvat, naast de hierboven beschreven uitspraken van het Openbaar Ministerie en het CGB, civielrechtelijke uitspraken, uitspraken van de Nationale Ombudsman, de Reclame Code Commissie, de Raad voor de Journalistiek en van internationale instanties. In aantal gaat het om veel minder zaken dan die voor het Openbaar Ministerie of de CGB verschijnen.¹⁶

Analyse - meten is weten?

Het is niet mogelijk op grond van de huidige registraties in Nederland harde uitspraken te doen over de absolute omvang van discriminatie en racisme in Nederland. Met behulp van de cijfers van antidiscriminatiebureaus, het Openbaar Ministerie en de Commissie Gelijke Behandeling kan wel een en ander gezegd worden over trends en nieuwe ontwikkelingen. Zeker wanneer deze cijfers worden vergeleken met aanvullend informatief materiaal, zoals wetenschappelijk onderzoek naar rassendiscriminatie en de publieke opinie en naar racistisch geweld (zie het hoofdstuk Publieke opinie en de paragraaf Extreme racistische uitingen en geweld.

Discriminatie op grond van afkomst/huidskleur is in deze registraties de meest voorkomende vorm van discriminatie. Alleen bij de Commissie Gelijke Behandeling gaat het vaker om een andere grond, namelijk geslacht. Bij een groot deel van de klachten/discriminatiefeiten gaat het om uitingsdelicten, meestal in het openbare leven. Minder dan de helft van de klachten/zaken betreffen uitsluiting en omstreden behandeling, hoewel uitingsdelicten daar soms mee samen hangen. Bij de zaken die voorkomen bij de rechter of de Commissie Gelijke Behandeling wordt in een ruime meerderheid van de gevallen overtreding van de wet vastgesteld.

Het gaat, anders dan soms gedacht, bij alle vormen van geregistreerde discriminatie, vooral om blanke, autochtone daders. Uit de geregistreerde cijfers over discriminatie blijkt niet dat allochtone daders veel voorkomen, of dat dit een sterk groeiende groep is. Er zijn wel signalen dat in situaties waar autochtonen in minderheid zijn soms discriminatie wordt ervaren. In klassen en buurten, soms ook op het werk. Discriminatie door allochtonen, voor zover die aanwijsbaar is, richt zich echter meestal niet op autochtonen maar op andere minderheden, soms ook op leden van de groep waar zij zelf toe gerekend worden. Echter ook bij deze vormen van discriminatie, zoals tegen vrouwen, homoseksuelen of antisemitisme, gaat het om relatief kleine aantallen allochtone daders, vergeleken met de aantallen autochtone daders.
Ook het beeld dat in de media bijvoorbeeld is geschapen over Marokkaanse websites, die een bron zouden zijn van discriminerende uitingen, is maar zeer ten dele terecht. De redacties van de belangrijkste Marokkaanse websites werken mee aan het uitvoeren van een beleid dat discriminerende uitingen tegengaat.¹⁷
Toch moet voor het aandeel van allochtonen in discriminatiezaken niet de ogen gesloten worden. Ook omdat in situaties waarin allochtonen klagen over discriminatie er tevens sprake kan zijn van wederzijdse vooroordelen, onbegrip en gebrekkige communicatie. Daarnaast is ook deze vorm van discriminatie principieel niet juist en kan zij in toenemende mate ten koste van gelijke kansen van anderen gaan. Discriminatie door allochtonen kan, omdat hun maatschappelijke positie verbetert, in de toekomst meer maatschappelijke gevolgen hebben. Wanneer op dit moment bijvoorbeeld een Turkse winkelier bij voorkeur Turken aanneemt, gaat het niet om een van de meest begeerde banen, en om slechts een klein aandeel van de arbeidsmarkt. In de toekomst kan het echter om een groter aandeel van de arbeidsmarkt en meer begeerde banen gaan.

Het nog altijd veel voorkomen van discriminatie tegen allochtonen heeft maatschappelijke gevolgen. Functies waar beslissingen worden genomen die invloed hebben op iemands maatschappelijke positie, worden vaak uitgevoerd door autochtonen. Bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt, bij de overheid en in het onderwijs. Wanneer die personen zich laten leiden door vooroordelen of tot discriminatie geneigd zijn, hebben allochtonen naar verhouding minder kansen bij het verbeteren van hun maatschappelijke positie. Een belangrijke voorwaarde voor integratie staat daarmee onder druk.

Bestudering van de geregistreerde cijfers over discriminatie op grond van afkomst of huidskleur leidt tot de conclusie dat deze vorm van discriminatie in Nederland de laatste jaren niet lijkt toe te nemen. Ook de resultaten van wetenschappelijk onderzoek en cijfers over de publieke opinie suggereren een stabilisatie of misschien zelfs lichte afname van discriminatie in Nederland. De gegevens laten ook zien dat een aantal vormen van structurele discriminatie hardnekkig is, zoals op de arbeidsmarkt.
Het niet toenemen van discriminatie zou erop kunnen wijzen dat, ondanks alle commotie van de laatste jaren, er een langzame lange termijn trend is dat autochtonen en allochtonen in het dagelijkse leven beter met elkaar omgaan en aan elkaar wennen. Op particulier niveau is de omgang tussen personen van verschillende herkomst niet verslechterd. Deze persoonlijke verhoudingen staan echter wel onder druk door de verharding van het politiek maatschappelijk klimaat rond de thema's migratie, integratie en de islam. Autochtonen denken daardoor negatiever over migranten en migranten voelen zich minder welkom, krijgen in toenemende mate het gevoel dat ze 'het nooit goed doen'. De individuele tolerantie van burgers staat op de tocht door de verharding van het maatschappelijk klimaat.¹⁸

Zorgwekkend is dat discriminatie en geweld relatief vaak een anti-islamitische of antisemitische achtergrond hebben. Antisemitisme neemt toe, tegen de trend in van stabilisering of afname van andere vormen van discriminatie. In grootte komend na discriminatie op grond van afkomst of huidskleur, staan leden van de minderheidsgodsdiensten islam en jodendom in Nederland opvallend onder druk. Voor aanhangers van andere godsdiensten, zoals het Hindoeïsme, geldt dit veel minder.
In Nederland is draagvlak voor de opvang van politieke vluchtelingen en het aantal extreme racistische uitingen gericht op vluchtelingen neemt af. Maar vergeleken met andere groepen hebben zij nog vaak te maken met geweld dat tegen hen gericht is.

Voetnoten

¹ Uitbreiding van het samenwerkingsverband met nog een partner wordt nog verwacht. Meer informatie: Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR). Rapporten van het DUMC op www.dumc.nl.

² Coenders, M., Silversmith, J. en Visser, J. (2004). Kerncijfers 2003: Jaaroverzicht discriminatieklachten bij Antidiscriminatiebureaus en meldpunten. Amsterdam: Landelijke Vereniging Anti Discriminatie Bureaus.

³ Ibidem.

⁴ Ibidem.

⁵ Cijfers in beeld: discriminatiecijfers 1998-2002, Landelijk Expertise Centrum (LECD), Amsterdam, 2003.

⁶ Zie ook hoofdstuk Juridische bestrijding, paragraaf Jurisprudentie

⁷ Cijfers in beeld: discriminatiecijfers 1998-2002, Amsterdam,LECD, 2003, p. 4. fn8. Ibidem, p. 6.

⁹ De categorie 'Overige gronden' is in dit percentage niet meegeteld, maar daaronder valt ook nationaliteit. Vergelijk Monitor racisme en extreem-rechts. Opsporing en vervolging in 2002, J. van Donselaar en P.R. Rodrigues, Anne Frank Stichting/Departement Bestuurskunde Universiteit Leiden, Amsterdam/Leiden, 2003, p. 30, en Cijfers in beeld: discriminatiecijfers 1998-2002, LECD, Amsterdam, 2003, p.8.

¹⁰ Cijfers in beeld: discriminatiecijfers 1998-2002, LECD, Amsterdam, 2003, p. 6-8. Zie ook hoofdstuk Juridische bestrijding, paragraaf Jurisprudentie en paragraaf antisemitisme.

¹¹ Cijfers in beeld, p. 10-11.

¹² Ibidem, p. 7.

¹³ Jaarverslag 2002. Commissie gelijke behandeling, S. Rollfs of Roelofs, Commissie Gelijke Behandeling, Utrecht, 2003.

¹⁴ Gelijke behandeling: oordelen en commentaar 2002, D.J.B. de Wolff (red), Commissie Gelijke Behandeling/Kluwer, 2003, p. 15.

¹⁵ Ibidem.

¹⁶ Aan deze monitor wordt nog een katern juridische bestrijding toegevoegd. Daarin zal deze jurisprudentie nader worden beschreven, en worden ingegaan op trends en nieuwe ontwikkelingen.

¹⁷ Zie paragraaf Racistische uitingen op internet.

¹⁸ Zie hoofdstuk Publieke Opinie.

« Politieke ontwikkelingen

Anti-islamisme »